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规划实施与管理082.集体经营性建设用地入市试点规划探索研究——以北京市大兴区为例PDF文本
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集体经营性设用地入市试点规划探索研究以北京市大兴区为例白劲宇，舒宁摘要：2015年2月，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个武，点县（市，区）开展集体设用地使用制度改革工作，为更好地推动试点的实践工作，大兴区政府组织编制了《大兴区集体经营性设用地武点规划研究》。本文以大兴区试点工作中遇到的问题和相关思考为基础，通过总结“试点规划”的策略与经险，以期为未来其他地区集体设用地入市前的规划编制工作提供参考。试点规划以大兴区的集体经营性设用地为重点研究对象，分析了大兴区试点工作存在的问题主要包括：城乡规划与土地利用规划不一致，有碍全面入市；现状集体设用地减量压力大，需在上市过程中同步解决；在入市地区选择及各镇设指标分配上需加强利益协调等问题。为解决以上问题，针对性地提出了首先通过技术对接加强两规整合，保障集中设区外规划集体经营性用地可以入市，再以减量提质为目标，科学确定各镇的可入市用地规模，同时通过拓展集体经营性用地的入市用途，充分适应市场的需求，最后从探索民主决策和资金统机制方蟲海奉筑关键词：集体经营性设用地，入市，两规整合，减量提质1.引言为了落实中央“立城乡统一的设用地市场”政策要求，改革完善农村土地制度，为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律：对于实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。本次三十三个试点县（市、区）中，试行“农村土地征收制度改革”的为三处：试行“农村集体经营性设用地入市改革”及“宅基地制度改革”的分别为十五处。其中，大兴興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
区主要作为“农村集体经营性设用地入市改革试点”先试先行。为积极促成大兴试点的实践，大兴区政府出台了《集体经营性设用地入市试点工作方案》，提出“问题导向、统筹兼顾、规划先行、成本控制、农民主体、市场运作”六项原则，将编制集体设用地试点规划作为一项重要的基础性工作内容，并联合规划委组织编制了《大兴区集体经营性设用地试点规划研究》（以下简称“试点规划”）。本文重点总结“试点规划”的策略与经验，以期为未来其他地区集体设用地入市工作提供参考。2.集体经营性设用地入市的意义2.1打破土地城乡二元结构，促进新型城镇化发展基于城乡二元土地制度，我国以往的城镇化只能通过征用农地来实现，造成18亿亩耕地红线屡被突破，征地过程中因利益分配问题频频出现暴力事件等。尤其是物权法出台以后，征地补偿金额越来越高，政府资金压力巨大。而城乡二元问题也越发严重，城乡居民收入差距拉大，农民为了致富，要么选择进城务工，造成“空心村”、集体土地闲置：要么选择向外来企业出租士地赚取瓦片收益，但由子集体生地使用的法律限制，外来企业投资环境不稳定，导致高端产业不愿来，低端产业滋生、土地效益低下。城镇化作为我国推动社会经济发展的重要战略选择，延续传统做法已被动难行，这就需要一个新的突破。目前，北京市的土地储备己进入存量优化阶段，储备库规模已不再增加，国有土地一级开发项目基本暂停。因此，让集体设用地进入土地供应序列、盘活集体资产，将成为破除城乡二元结构、实现新型城镇化的重要出路。2.2健全集体土地的各项权能，为保障农民权益提供法理基础根据2007年颁布的《物权法》，土地作为一种不动产（财产），其所有权人对自己的不动产或动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而我国农村土地为集体所有，即农民集体和农民作为所有权人和占有权人（使用权人）拥有集体土地的上述四项权能。但是，长期以来，我国相关法律一直严格禁止或限制集体土地使用权的完全市场化运作，农民只能通过土地征收获得补偿，这就造成集体土地价值无法得到合理体现，农民权益无法得到充分保障。本次“集体经营性设用地入市改革”与调整《土地管理法》相关联，为实现集体土興尚理筑素前网ZC
地的各项权能提供了充足的法理基础，对于合理体现土地价值、保障农民权益、缩小日益扩大的城乡收入差距具有极其重要的意义。3相关概念3.1集体设用地集体设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资和集资，进行各项非农业设所使用的土地。主要分为三大类，即宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。3.2可入市集体经营性设用地的界定大兴试点的可入市农村集体经营性设用地是指现状（存量）农村集体设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。4“试点规划”的编制难点4.1两规不一，有碍全面改革根据市国土局出台的《试点办法》，农村集体经营性设用地入市的前提是符合城乡规划和土地利闻规斯然而，上述两现分别由规划委、国主局两个不同的部门组织编制，规划编制的出发点和侧重点不同。导致城镇设区外存量用地绝大部分不符合上市条件，不利于集体用地试点的全面开展。北京市的城乡规划受传统城市管理理念及政策法规影响，多年来更关注城镇设用地的规划管理，村庄设用地规划基础相对薄弱。在大量“迁村并点”为主的规划模式下，许多村庄的人与设用地指标被并入了城镇设区（以下简称“圈内”），城镇设区外（以下简称“圈外”)的村庄设用地仅保留了部分村庄居民点，基本未考虑集体产业用地的安排：土地利用规划以保护耕地和控制设规模为主要目标，其城镇设用地的划定主要依据城乡规划，规模与布局与城乡规划基本一致。但村庄设用地规划以现状保留为主，用地布局分散，配套设施设成本高，缺少用地统筹、集约利用对策。因此，大兴区位于圈内的集体经营性设用地在两规中的规模布局基本一致，已初步具备上市条件：而图外虽有大量现状集体经营性设用地，但多数仅符合土规，不符合城规，不具备入市条件，需要在试点规划编制中，进一步思考城乡用地统筹策略，为圈外存量集体经营性设用地整理入市提供可能性，保证试点全面展开。4.2特殊试点，面临多重挑战興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
依据2014年北京市开展的国土地类调查，大兴区内现状（存量）集体经营性设用地规模约53平方公里。这些用地上承载的产业类型以批发零售、加工、仓储物流、材等低、小、散企业为主，产出效益低，且由于审批手续不全，在筑质量安全、消防、抗震、环保、市政配套等方面均存在安全隐患。同时，这些低端企业引致了大量外来务工人员，现状人资源环境问题突出。2015年4月，中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，纲要提出“疏解非首都核心功能”“疏堵结合调控北京市人规模”。同时，北京市城市总体规划修改工作明确提出要促进集体设用地的减量和集约高效利用，并列为近期重点规划任务。为此，基于“特大城市城乡治理理念与管理方式发生重大转型”的整体背景，北京市大兴区与全国其他试点地区相比，存在一定特殊性。既要解决农民致富和土地权益问题，又要把试点实践与疏解非首都功能，促进人资源环境协调发展的任务紧密结合起来。4.3利益不均，入市收益难协调现状集体经营性设用地承担了村全域空间边男生态红线聚集引导边界城市开发边界民就业和补充非农收入的职能，更是村镜止设区限制新设区集体设套理公井事座的要金米集体产业月速集区城镇集中设区源。但受区位和历史原因影响，大兴区现状集体经营性设用地在空间分布上图5-1-1“三线四区”空间划定示意图呈“北多南少”特征，北部地区的集体经济发展水平与农民人均收入明显高于南部地区。即使在同一个乡镇，各村的设用地规模和土地收益水平也存在明显差异。客观上说，在不同镇、村之间已经形成了现实收益的不均衡。如何通过减量提质、集体经营性用地入市收益重新分配，在农民收入统一图例大兴每镇厨通界提升的基础上，尽量缩小各村镇之间的新册相地发维家里列母区城市帅长边界收益差距，并保证各自发展的公平性，生6打线K族机场益拼是试点规划编制工作面临的又一项重要图5-1-2大兴区“三线四区”空间分布示意图挑战。理筑素前阀Z.ZC.ET
5试点规划应对5.1加强两规整合，完善圈外用地统筹与入市条件城乡规划与土地利用规划的空间整合是试点工作开展的基础条件。2015年，北京市城市规划委员会与北京市国土资源局分别组织开展了北京城市总体规划编制与土地利用总体规划修改工作，为城乡设用地的两规合一提供了法理基础。“试点规划”落实全市两规整合思路，在整个大兴区界内划定了“三线（城市开发边界、生态红线、聚集引导边界)、四区（城镇集中设区、新增用地发展聚集引导区、限制新增设区、禁止设区)”，如图3-1-1、图3-1-2所示。其中，城市开发边界为已审批或已备案的规划城镇设用地范围，即圈内地区。城市开发边界外为圈外地区。为合理引导圈外地区存量（现状）集体经营性设用地有序、集约发展，“试点规划”在开发边界外围紧邻地区，结合原规划的发展备用地及中关村政策区的边界，划定了“新增用地发展聚集引导区”，为圈外新落实的集体产业用地预留空间和创造入市的必要条件。城市开发边界内的现状集体经营性用地，如在城乡规划中同为经营性用地，经区政府批准后可就地直接入市：城市开发边界外的现状（存量）集体经营性设用地，可结合北京市的相关政要帮学定的的际转格面新培用地发限聚级区”线奶安排规准设，如表3-1-1所示：圈外其他地区为限制新增设区和禁止设区，其中限制新增设区内以设农村居住、必要的宜绿宜农产业为主，禁止设区内不得设与生态环境保护无关的项目（涉及公共服务所必需的各类交通市政等设施除外）。表5-1-1集体经营性用地入市方式类型具体要求就地入市符合规划、用途管制和依法取得的农村现状存量集体经营设用地转移到集体产业村庄内零星、分散地集体经营性设用地，经试点地区上一级政府引导聚集区入市批准后，可按规划调整到本县（市）域范围内的产业集中区入市此外，在下一步大兴新城规划修编和各镇镇域规划修编中，还需按上述城乡用地统筹方式细化“三线四区”的具体边界，结合未来的实际产业发展需要，明确圈外各镇集体经营性设用地的具体规模和布局，进一步推进实施操作层面的两规合一工作。5.2减量提质，灵活确定入市用地规模《试点办法》提出，“在符合规划、用途管制、耕地不减少、质量有提高的前提下，可興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
采取城乡设用地增减挂钩政策，按照城市总体规划中减量发展的相关要求，结合区域实际，对区域内的设用地进行总量控制和布局优化，并进行必要的基础设施设。”5.2.1减量提质实践案例经验北京市近些年通过绿隔地区的规划实践，在集体设用地减量提质方面积累了一定的经验，可作为大兴“试点规划”实施减量提质确定可入市用地规模的重要参考。其中：一道绿化隔离地区采用了“双50”政策，即农民回迁按人均50平方米筑面积安排，设村民住宅楼，同时对每个农村劳动力提供50平方米（前期为用地面积，后期为筑面积)的集体产业用房作为集体发展产业使用，使失地农民仍保有一定的集体资产，为农民市民化过渡期的就业和收入来源提供保障。该种模式下，各村镇人均集体经营性设用地规模均等，不考虑现状设规模、各镇区位等经济地理因素，可称作是一种相对均等化的“底线保障模式”。二道绿隔地区的集体土地减量提质以大兴区西红门镇最为典型。西红门采取“拆51”模式，即拆除全部现状集体经营性设用地，将拆除用地规模的1/5用于发展集体产业及实现资金平衡，承载升级后的集体产业，其余4/5用地还绿。这种模式充分考虑了减量的经济可行性，根锯拆除我本和华升的秒地收对，合确定拆比例○大犬提墅丁市场积极性，可称作是一种经济杠杆撬动的“比例压缩式”减量提质模式。但该模式较适用于存量经营性用地较多的乡镇，对于现状经营性用地规模较小的乡镇，减量压缩后有可能无法满足农民非农收入的底线需求，从而增加实施难度。5.2.2可入市集体经营性设用地规模确定方式◆各乡镇可灵活选择减量提质模式大兴区现状存量集体经营性设用地“北多南少”，全区各镇不适宜统一选择西红门的比例压缩模式。因此，“试点规划”采用了灵活工具箱模式，允许各乡镇根据情况自行选择劳均50平方米的底线保障模式或拆五一的比例压缩模式。经初步估算，各乡镇如分别采用总规模相对较高的模式，可实现集体设用地减量规模约45平方公里，总体拆比例约为4.5：1。◆合理确定现状规模基数拆比确定后，明确需拆除的现状规模是落实新增规划集体设用地规模的重要基础。但由于大兴区的现状用地情况两规认定不一致，需要进一步校核。经分析，造成规模不一的原因主要是认定方式不同，其中国土按照权属划定，经过严格的程序审批，相对准确，但也興尚理筑素前网ZC.NE1
存在现状图调整程序复杂跟不上实际的情况，而城乡规划主要依靠肉眼及经验判断，虽然更新灵活，但准确度不够高。为此，“试点规划”确定了减量用地现状合一工作的总原则，即以国土现状为基础，结合城乡规划现状图进行分析校核，同时通过拟定“现状合一”的城乡设用地认定技术路线和方法（图3-2-1），进一步确定大兴区“现状合一”的城乡设用地规模。设用地设用地/绿地校核后的设用地需校核用地一水域绿地整理后的设用跑水过农用地及未需校核用地农用地等2013年比规待研究用地2009年新城理设用地设用地仪用地除外)图5-1“现状合一”的城乡设用地认定技术路线和方法示意图5.3拓展入市用途，适应市场需求依据《试点办法》，集体经营性设用地一般承载第二、三产业，“试点规划”结合大兴区实际设和发展需求，进于步拓宽了经营性设用地的入市用途，将安置房粗赁房、养老产业及农业设施等实际需求大、空间落实难的产业纳入集体经营性用地可承接的使用范围，如表3-3-1所示。未来还可进一步探索“全生命周期”的土地管理模式，研究产业准入退出机制，保障土地的长期高效运营。5.4均衡收益，探索民主决策、资金统筹机制试点实施的好坏，利益平衡是关键，否则就会影响部分主体的积极性，导致后续推进困难，难以起到试点的效果。首先，集体和村民是实施的主体，“试点规划”提出必须坚持不民主不推进的原则，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，通过股份合作社代表集体行使所有权，运用公开透明的程序，科学合理确定农民收益。其次，区、镇两级政府是推动实施的重要助力，“试点规划”必须兼顾地方政府的实施诉求。由于圈内土地可以通过现有一级开发模式获取土地收益，其市场认可度相对较高，收益预期也更高，地方政府在当前财政压力较大的情况下，采用集体经营性设用地方式入市的积极性不高。反之，利用圈外新落实的集体经营性用地入市，不但不会触动原有土地奶酪，还可增加地方政府的有效可设用地，政府实施动力较高。与此同时，也必须认识到利用圈興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
内用地，具有实施开发收益较高和利于紧凑发展的优势。为此，“试点规划”提出在条件允许的情况下，优先安排在圈内进行集体经营性设用地上市（适宜在限制设区内发展的农业及旅游设施等除外)，但可将占用的城镇设用地指标等量转移至圈外的新增用地发展聚集引导区内。再次，由于不同镇的区位不同、产业发展类型不同，在上市过程中难免出现土地收益部分地区过高、某些地区较低的情况，为了保障各类产业的协调均衡发展、防止各地区集体经营性用地收益差距过大，“试点规划”在区级层面安排了部分集体经营性设用地指标作为指标储备库，并提出了立集体产业发展设资金统筹调节池，通过“一库一池”的立，将部分土地收益在区级层面统筹调节分配，用于扶持减量实施难度较大的地区，以及发展部分土地价值较低但却有利于提升城市品质的产业类型。6结语2016年1月，大兴区第一块集体经营性土地顺利上市交易，土地成交楼面价高达1.5万元/平方米，仅略低于周边地区的国有商业用地出让价格，得到了较好的市场认可，“立城乡统一的设用地市场”在大兴区首战告捷，同时，我们清醒地认识到，随着不同地区、延茶为·：三不同类型的集体经营性设用地逐渐上市，减量规划实施开始真正落实，试点工作所面临的问题将更为复杂多元，只有不断完善相关规划与配套保障制度，由单纯的空间规划向规划、设、管理三位一体转型，才能够将试点工作全面深入地开展起来、推广下去。放眼明天，集体经营性设用地入市仅仅是个开始，随着各类试点工作的深入开展，破解城乡二元结构问题前景光明，城与乡之间的规划编制与管理通道将进一步打通。作为规划人，只有未雨绸缪，提前思考，不断探索，才能在纷繁的变局中有所作为。参考资料[山大兴区集体经营性设用地入市试点工作方案，大兴区集体设用地试点办公室，2015年[2]北京市农村集体经营性设用地入市试点办法，北京市国土局，2015年[3)北京市大兴区集体经营性设用地试点规划研究，北京市城市规划设计研究院作者简介白劲宇，北京市城市规划设计研究院，主任工程师：舒宁，北京市城市规划设计研究院，工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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