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规划实施与管理096.国家级新区规划建设管理工作的相关建议PDF文本

国家级新区规划设管理工作的相关议宋云婷，方飞，赵要伟，邓永旺摘要：国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改苹开放战略任务的综合功能区。本文通过多个国家级新区的现场调研与部门座谈，分析目前国家级新区在规刻设管理中存在的主体地位缺失、选址不当、多规融合不畅、城乡二元、房地产阶段性过刺等问题，并提出了国家级新区规划设方面的若千议。关键词：国家级新区，规划设，规划管理 1、国家级新区发展概况 1992年至2006年，我国先后设立了浦东新区和滨海新区，承担着国家战略，引领继经济特区之后新一轮大规模的对外开放，有力地推动了我国沿海开放重点从南向北拓展。2009-2012年，国家先后设立重庆两江新区、甘肃兰州新区、浙江舟山群岛新区和广州南沙新区，作为国家区域发展战略的引爆点。2014年至今，国家开始密集地设立新区，先后设立了陕西西咸新区，贵州贵安新区青岛西海岸新区、大连金普新区，四川天府新区、湖南湘江新区，南京湿北新表，云南种新衣、福福州新收：哈尔滨新区和长春新区，至今已有17个国家级新区。从新区设立的原则和标准来看，目前并没有国家级新区设立标准的公开文件。在实际工作中主要参照2014年6月16日国家发改委下发文件《新区设立审核办法》（发改地区(2014）1364号)作为审核新区的内部工作程序和依据。《新区设立审核办法》对国家级新区设立的前提条件、报批要件、审批流程及监督管理做出了规定，初步规范了新区的设立和审批。此外，在指导和支持国家级新区发展方面，国家发改委牵头先后出台了以下文件：2015年4 月15日，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡设部印发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（发改地区(2015）778号)：7月7日，国家发改委发布《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》（发改地区(2015）1573号)，围绕 1-2个重点问题开展体制机制创新探索，力争形成可复制、可推广的经验，为其它地区提供引领示范。从地域分布来看，在17个国家级新区中，7个在东部地区，3个在东北地区，6个在西部地区，1个在中部地区。同时，这17个国家级新区全部位于“两横三纵”城镇化战略格局重要节点上。从行政区划来看，上海浦东新区、天津滨海新区、青岛西海岸新区和广州南沙新区等小部分具有完整的行政区域（其中西海岸新区和南沙新区均是在设立新区前即具有一级政府事興尚理筑素前网ZC

权)，设有区委区政府，其余新区都不是行政管理区，只设立管理委员会，作为一级政府的派出机构。从承担功能上看，国家级新区通常都是特殊功能和政策叠加的区域，同时承担着国家战略，对区域经济带的形成具有串联效应，推动区域经济增长和市场空间梯次扩展。这些叠加职能主要包括自贸试验区、综合保税区、经开区、高新区等。表1.1国家级新区叠加的区域职能名称所在地区号叠加职能上海浦东新区东部地区?中国（上海）自由贸易试验区、国家综合配套改革试验区、上海张江国家自主创新示范区天津滨海新区东部地区中国（天津）自由贸易试验区、国家综合配套改革试验区、天津经济技术开发区、天津保税港区全国统筹城乡综合配套改革试验区、国家级经济技术开发区重庆两江新区西部地区高新技术开发区、两路寸滩内陆保税港区浙江舟山群岛新区东部地区普陀国际旅游岛群等甘肃兰州新区西部地区综保区等广东南沙新区东部地区中国（广“东）自由贸易试验区、珠三角国家自主创新示范区、珠江三角洲金融改革创新综合试验区等陕西西咸新区西部地区保税物流园区等 8 贵州贵安新区西部地区综保区等 9 青岛西海岸新区东部地区青岛市财富管理金融综合改革试验区等 10 大连金普新区东北地区经济技术开发区、保税区、出加工区等 11 四川天府新区西部地?全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都高新区国家自主创新示范区箜 12 湖南湘江渐区中部地区国资源节约型和环境友好型社会设综合配套改革试验区等、13 南京江北新区东部地区1 苏啊国家自主创新示范区、高新技术产业开发区等 14 云南滇中新区西部地区经济技术开发区等 15 福福州新区东部地区中国（福）自由贸易试验区 16 黑龙江哈尔滨新区东北地区高新技术产业开发区、经济技术开发区等 17 吉林长存新区东北地区综合保税区、高新技术产业开发区、经济技术产业开发区等从人规模上看，2014年突破200万人的仅有上海浦东新区、天津滨海新区以及重庆两江新区等三个较早成立的国家级新区，而到各国家级新区规划期末，陕西西咸新区、青岛西海岸新区以及四川天府新区也将突破200万人。600 500 100 图1.2国家级新区人（单位：万人）理筑素前阀Z.ZC.ET

从GDP规模上看，目前东部沿海地区的国家级新区除福州新区外GDP都超过了千亿，而GDP不足500亿元的新区主要集中在西北地区，在人均GDP方面，天津滨海新区、青岛西海岸新区和大连金普新区排名较高。10000 35 8000 6000 4000 0510.510 2000 0 彩 GDP(亿元一人均GDP(万元/人)图1.3国家级新区GDP及人均GDP 2、国家级新区设立思路的转化从2006年设立上海浦东新区至今，国家在设立新区的思路上发生了以下三点变化：一是从“自上而下”到“自下而上”。国家设立上海浦东新区和天津滨海新区，都是自上而下的中快决策行为不过自江新这批复以后，国家级新区的设进入了另一种情景。即国家不再自上而下地给予政策，“量体裁衣”支持新区的设，而是由地方做好规划，申请新区的批复。二是从国家战略到国家区域战略。继四个经济特区的快速发展之后，国家为了提振长三角，打造中国经济中心，设立上海浦东新区。浦东新区的设，引领上海改革开放和经济社会发展迈入率先开放、领先改革、快速发展的新时期，而且带动全国改革开放由沿海向沿江和内地全面展开，使我国进入新一轮改革发展的快车道。滨海新区的设立，同样伴随着国家从全局层面的思考和部署，有效地推进京津冀地区的发展，是环渤海地区快速地融入国际经济，充分释放潜能，增强区域竞争力。通过经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区的设，基本确立了我国全国层面的三大经济增长极一一珠三角地区、长三角地区和京津冀地区。这三大增长极不仅极大地推动了中国经济高速增长，也成为相当长一段时间内代表中国面向世界、参与国际竞争的窗，以局部开放促进全国的改革创新。而到了重庆两江新区及之后的新区，功能定位基本变成了加快区域经济发展，作为国家区域平衡战略的一部分，已经基本覆盖了成渝、兰州一西宁、关中一天水、黔中、辽中南、哈长等全国主体功能区规划中提到的国家重点开发地区。三是从赋予政策到探索政策。上海浦东新区设立之初，国家不但给予优惠的政策，同时更辅以少量的资金支持，到了滨海新区，国家不再给予资金支持，只给予政策扶持。而后获批的新区，均是地方政府谋划相关政策，这些特殊优惠政策和权限等需由国务院批复。理筑素前阀Z.ZC.ET

3、国家级新区在规划设管理方面存在的问题 3.1国家级新区缺失法律主体地位，在规划编制、规划管理等方面遇到很大障碍由于在国家层面还没有出台相应的法律，新区行政管理缺乏县级政府及以上的完整行政事权，在城乡规划编制、报批和管理方面存在困难。新区的总体规划编制缺乏法律和法规依据，只能结合所在城市的总体规划赋予其合法性：新区的总体规划叫法不一，有城乡总体规划，有总体规划、有发展规划、有总体发展规划：规划报批程序不确定，有所在省或市的城乡规划管理部门，有发改部门，有通过市（省）委、市（省）政府常务会通过，有通过市（省）规委会通过。同时，目前国家各部委对国家级新区的管理，主要集中在设立审核阶段，缺少事中和事后的管理环节和评估机制。3.2规划行政管理事权模糊，导致大量非必要的协调工作目前，国家级新区中各个功能区提法不一，如新城、区、片区、组团、园区等称呼，五花八门，由于新区通常涵盖了所在城市的老城区以及新发展区域，国家级新区内规划管理事权十分模糊。在重庆两江新区中，两江新区规划分局、北碚区规划分局、渝北区规划分局、江北区规划分局四个规划分局同时受重庆市规划局领导，其中两江新区规划分局作为重庆市规划局的派出机构，实际管辖范围仅包括水土片区、龙盛片区等直管区，不包含其余三个规划分局管辖范围，在实际规划设管理过程中，因其范围内四个城区发展重点不同、设重心不同，各部门声要花费大堂的力来如理协调工作，增加了行政管理工作的统筹难度。3.3国家级新区选址论证不充分，造成后续设成本过大某些国家级新区选址缺乏科学性。例如重庆两江新区龙盛片区北部地形复杂，规划设中削山造地，土地平整成本极高，土地出让收益不足以填补土地平整费用，不适合大型厂房的设和产业的集聚发展。兰州老城区受两山夹一河的狭长地形限制，城市空间发展十分有限，而兰州新区地势平坦，水源充足，符合老城空间扩展以及大型工业布局调整的要求，所以新区跳出老城发展倒是必然选择，但是新址中原有机场占据了新区核心位置，严重影响了周边的土地利用效率。因此，申报城市在国家级新区选址方面，需综合考虑现状条件和发展需求，审慎确定新区选址和范围划定。3.4某些国家级新区规划设仍遵循工业园区设理念国家级新区发展设应以提质与增速并重，既能引领城市经济发展，又是城市规划设的典范。两江新区整个规划范围是1200平方公里，可开发面积是550平方公里，在两江新区直管的水土组团和龙盛组团238平方公里内，仍是以开发区模式提振经济、以园区经济促进城市发展的传统规划设模式。由于受到地形影响，两江新区土地整理费用极高，土地投入产出比较小，导致土地利用效率不高。这样定会透支城市的土地红利、环境红利以及人红利，也为国家级新区的产城融合造成了一一定困难。興尚理筑素前网Z.Z沁

3.5某些国家级新区房地产开发未与规划设步调一致，造成住宅阶段性过剩在保障房设方面，各国家级新区均是通过保障房来安置失地农民以及用作产业工人周转房，比如兰州新区对于失地农民一户补贴两套住房，一套自用，一套出租，同时很多产业工人以及设工人在兰州老城有一套住房，只是在新区租房用作周转。这种周转房存在着暂时性空置的现象。而重庆两江新区自成立以来，共成361万平方米的公租房，服务的对象也是就近安置的失地农民以及产业工人，但是受外部经济环境影响，企业落地情况不理想，导致公租房出租率不高。在商品房开发方面，除两江新区目前严禁经营性房地产楼盘开发外，西咸新区以及兰州新区均是保障房与商品房同步开发设的。保障房和商品房在国家级新区设过程中承担了满足不同人群在国家级新区不同发展阶段对住房需求的角色，而且国家级新区一般都是直辖市、省会城市等区域中心城市，加上基本都拿出举全省之力打造国家级新区的决心和力度，即便是较落后地区的国家级新区也是对省域劳动力具有很强的吸引能力，对省外的产业转移也有相当的积聚能力，国家级新区可以在更长的时间范围内，逐渐聚集大量人气，达到产城融合。而目前的“空城”、“鬼城”在国家级新区中可以视为是阶段性的问题，但也应给予一定的重视。3.6某些国家级新区多规融合不充分，影响区域协调发展某些国家级新区“多规”未能“合一”，总体规划和专项规划、区域规划和新区规划存在矛盾，为新区的键设带来定的壁碍西成新区内采取的是五个新城加两个园区的城市空间布局形态，为了内部各新城、园区可以通畅联通，共享市政设施，西咸新区己然开始探索按照城乡规划制定土地供应计划，并对城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护总体规划、重大基础设施专项规划等不同类别规划展开同步编制，协同推进规划实施。为了统筹解决西咸新区与相邻城市发展问题，陕西省编制了《关中城镇群核心区规划》，力推西安、咸阳、西咸新区分头落实规划内容，但是在重大交通设施、市政基础设施、资源能源和生态共等工作协调对接方面仍存在问题。调研发现，西安地铁1号线和地铁机场线因辖区不同、设主体不同、设计划不同、规划衔接不顺、规划落实不细等原因，两线运营后换乘约需步行20分钟，造成机场线使用率低下。3.7某些国家级新区设过程中未统筹考虑乡村发展，加刷了城乡二元对立某些国家级新区在设中偏重城镇发展地带，未能充分考虑乡村发展的实际情况，加剧了城乡二元对立。两江新区在开展产业园区拆迁工作时，失地农民基本上都获得了丰厚拆迁补偿并和住房安置。而未在征地计划内的农民，特别是原本同属一个乡镇（甚至村）而未被纳入征地计划内的农民产生了巨大心里落差，产生了渴望被拆迁的心理。与产业园区内高楼林立、宽阔马路的一片繁荣相比，国家级新区内广大的村镇仍然保持原有的样貌，导致一片土地，两种景象。興尚理筑素前网Z..ET

4、国家级新区规划设管理工作的相关议 4.1立与新区发展阶段相适应的主体地位明确国家级新区法律地位，并根据发展的阶段性特征授予不同的管理权限。例如，在国家级新区设立的前5年，授予市级经济开发设权限：5-10年，在经济管理基础上授予执法权和部分社会事务管理权限：在10年以后，或者赋予国家级新区准行政区的地位、适时推动行政区划调整，或者国家级新区将经济、社会管理权限交还属地政府、成为资本运作和城市设的市场化平台。4.2创新城市发展方式，努力塑造城市特色传统的以园区经济促城市发展的模式会严重透支人红利、土地红利以及环境红利，从而衍生出一系列城市病。新区的设要摒弃传统的城市设及开发模式，严守城市开发边界、基本农田红线和生态保护红线，保证新区绿色基底，实现环境约束下的优质增长。4.3房地产要适度开发，并与新区发展设相适应针对新区外来务工人员和低收入人群，在新住宅项目的地块出让条件中明确规定配一定比例的保障性住房，提高不同收入群体居住的混合比例，避免出现所谓的居住空间分异现象。鼓励房地产企业参与公园、医院、商场和学校等公共服务设施设，处理好基础设施和公共服务设施的均衡布局与配比平衡，解决居民的生活配套问题。4.4推进多规融合统筹区域协调发展网在新区开发设中，以城乡规划为基础，整合土地利用、生态环境保护等规划内容，形成一个新区、一个规划、一张蓝图干到底，对新区内相应规划管理部门进行职能整合。规划编制要突出解决联通性交通设施和物流设施、能源设施、土地利用、生态廊道、水网水系等方面的协调，推动新区与周边城市重大市政基础设施共共享，所以新区总体规划和各专项规划中应包含相邻城市协同发展的内容，并要做实做细。尤其是要深化落实重要节点和相关线性基础设施规划，特别重视城际轨道交通规划设，真正做到互联互通。4.5注重城乡统筹，切勿大拆大根据其他国家级新区的发展经验，“三农问题”不可避免。在新区规划设过程中，要统筹考虑农民拆迁安置补偿。在未拆迁的地区，鼓励农村发展绿色农业和休闲农业，设城市近郊旅游目的地和农副产品供应地，提高当地农民的收入水平。在新区内存在的一些老镇区，尽量予以保留，不宜大拆大。4.6探索新区规划实施评估机制，及时调节开发时序目前，各国家级新区在经过一段时间的设后，都不约而同地各自开展了自身规划设情况评估工作。国家级新区的发展是跨越式发展，在新区的设管理中，一方面遵循总体规划的指导，另一方面开展新区总体规划年度实施评估工作，综合分析总体规划实施的成效和问题，准确研判新区面临的机遇与挑战，系统梳理功能发展和品质提升的重点方向。興尚理筑素前阀Z.Z沁.NE]

参考文献 [1]张稷锋，法制与改革：国家级新区的成熟范本与两江实践M)北京：中国政法大学出版社，2015 [2]曹云.国家级新区比较研究M北京：社会科学文献出版社，2014 [3]国家发展和改革委员会.国家级新区发展报告2015M北京：中国计划出版社，2015.作者简介宋云婷，长春市城乡规划设计研究院，助理工程师：方飞，长春市城乡规划设计研究院，正高级工程师：赵要伟，长春市城乡规划设计研究院，工程师：邓永旺，长春市城乡规划设计研究院，助理工程师。興素衬网Z.Z0.ET

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