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规划实施与管理098.浅谈经营性用地增加公益性要素的相关探索PDF文本
规划设计

浅谈经营性用地增加公益性要素的相关探索成元一椅要：随着公众对于规划关注度的提高以及公众参与意识的增强，城市规划势必更加回归其“公益”的本性：上海这样的特大型城市自身的发展，对于公益性要素的要求也日趋增强。因此上海市近年来接连出台了城市更新政策和经营性用地出让前评估政策，来应对土地资源日趋紧张的情况下，存量资源和新增资源中公益性要素的增加问题。本文以上海市杨浦区经营性用地出让前规划评估相关的实践，来浅谈经营性用地增加公益性要素的相关探索关键词：经营性用地，规划评估，公益性要素，城市更新1；相关政策背景上海市第六次规肚地会议提出上海市“规划设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，标志着上海己进入存量开发为主的内涵增长、创新发展的阶段，同时2015年底中央城市工作会议提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，城市更新已成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。在原有的以开发为主的发展模式下，经营性用地开发与地区公益性要素实施之间的关系主要是资金的关系，地区政府一般利用经营性用地出让金的收入，来作为地区公益性设施设的资金。但在空间资源紧约束的条件下，在上海寸土寸金的土地价值的现实下，地区能级的提升、公益性要素的设，在需要土地出让提供资金的同时，也对空间资源提出了更高的要求。对经营性用地开发所需要附带的公益性要素提出要求，一般是通过控规来明确相关的配套要求，并落实在土地出让合同中。上海市中心城区的控规基本在2008年左右完成了全覆盖，然而经过多年的发展，目前城市发展对于公益性要素的规定和需要都发生了很大的转变。在不可能对所有控规进行修编的前提下，如何为已批控规打补丁，完善对于公益性要素的要求尤其是街坊级设施的要求，上海市规划和国土资源管理局于2015年6月起，要求全市在经营性用地出让前需增加规划评估的环节，作为公益性要素补足和实施的途径。这一措施的推行，使得经营性用地开发商在取得利益的同时，势必承担更多的社会责任：興尚理筑素前网ZC
地区政府在通过土地拍卖取得收益的同时，也能够使得紧缺的公益性设施尽快落地。2评估工作要求上海市规土局对于经营性用地出让前规划评估工作的操作程序并未明确规定，仅在相关会议上提出了对评估目的、方式、内容等提出了议性的要求。2.1评估目的进一步优化城市功能、完善公共设施，提升城市品质、改善城市环境、完善基础设施，激发城市发展活力。2.2评估方式在己批准控规的基础上，对社区邻里级、街坊级设施开展现状评价，针对需求调查，鼓励多种途径的公众参与，通过问卷、访谈、座谈、网上征询等方式征询当地居民、主要企业、相关政府部门、街道/镇政府意见，明确邻里级、街坊级公共服务设施的改善需求。通过评估明确在经营性用地地块增加何种公益性要素及其相应的控制指标，并落实到土地出让合同中。2.3重点评估内容与上海市城市更新提出的七点公益性要素相一致，经营性用地出让前评估重点内容也聚焦在公共服务设施、完善功能、风貌保护、生态环境、慢行系统、开放空间、城市基础设施和城市安卖(1)公共服务设施方面：以综合设置的邻里、街坊级设施为主，进一步明确公共服务设施、公益性设施和公共空间的配置、设与管理要求。社区管理方面一一街道办事处、社区服务中心、居民委员会：文化方面一一社区图书阅览室、文化活动站：体育方面一一室外运动场地、篮球场地、游泳馆、儿童活动场地、室内体育活动场地：养老方面一一老年活动室、托老所：(2)完善功能方面：增加商办或住宅设管理要求。为进一步实现产城融合和职住平衡，重点针对轨道交通站点和交通枢纽周边、黄浦江沿岸、城市副中心、产业园区周边，根据就业和居住的匹配情况，明确土地受让人对商品住宅的自持比例和管理使用等方面的要求。(3)风貌保护方面：增加保留筑要求：(4)生态环境方面：增加绿色屋顶绿化的设要求：(5)慢行系统方面：增加与公交站点、轨交站、出行目的地等联系紧密的步行通道控理筑素前阀Z.ZC.ET
制要求：(6)开放空间方面：增加开放空间规模、界面、场地等方面设要求：(7)城市基础设施和城市安全：增加无环保问题和相邻关系的基础设施设要求，如10千伏开关站、公共停车位、电信设施等方面。2.4评估范围鼓励按照系统性、整体性的要求，在控规编制单元范围内开展评估。也可以结合实际需求，考虑操作性和实施性，以项目为核心适当扩大范围开展评估。评估范围最小为一个街坊。范围的选择与生活圈的活动规律挂钩：例如15分钟步行生活圈，半径在1公里左右：5分钟的步行生活圈，半径在200-300米左右。2.5评估标准：主要是三方面标准一是《上海市控制性详细规划技术准则》和居住区公共服务设施配套标准：二是己经市规划和国土资源管理部门等部门认定但尚未纳入技术准则的新标准、新要求，如养老设施配置标准：三是对标国际案例的高标准和高要求。2.6评估结果以及和控详规划的关系J.NE可以控制性详细规划为基础，不涉及控详规划用地性质、容积率、筑面积、筑高度调整。设置的公共服务设施、公益性设施计入地块容积率和筑面积，规模一般不超过筑面积的10%。3杨浦区相关实践根据全市的相关工作要求，杨浦区规土局会同各部门结合实际情况制定了《杨浦区经营性用地出让前规划评估实施办法》，并由区规划委员会讨论通过后于2015年9月起实施。3.1操作流程3.1.1制定年度评估计划根据我区经营性用地出让年度计划，制定年度的经营性用地规划评估计划，原则上每年拟开展两次评估。年初评估，根据系统性的原则，对于每年度拟出让的经营性用地按社区或单元进行整体评估：年中评估，对于年初评估计划进行调整，对于增加的经营性用地进行增补评估：根据实际需要，也可对零星地块进行单独规划评估。3.1.2委托评估在各委办局招拍挂征询单回复后、明确地块基本规划设要求的基础上，由区规土局委托具有相关规划资质的规划编制单位，按照评估的相关要求开展评估工作。興尚理跗素衬网Z.Z0.ET
3.1.3征求意见鼓励多种途径的公众参与。可通过问卷、访谈、座谈、网上征询等方式对当地居民、主要企业、相关政府部门、街道/镇政府了解需求。评估初稿完成后，召开相关部门意见征询会。3.1.4形成报告根据市相关评估的要求，结合公众意见和相关部门意见，形成规划评估报告，纳入经营性用地土地出让方案，报区土地定价小组会议和区政府常务会议通过后，相关要求最终纳入土地出让合同进行全生命周期管理。规划评估要求为进一步硬开城方功数和品质，完香基形说纯和公共度喜设纯，前在士地出让前开展地区规划评结，在不调整已批控制性讲加规超的莲础上，对以下两黄公共要素内器。在积出日用地中通过琼金设置手以配里一是公共厚务授施。公丝性授流和公共空闲的配里、说每管理要求，以惊◆设置的够里.衡纳侵设州为主，进一步设里公共及弄设纯，公丝性设地计入地块多积单和晚议要积。规横一餐不罐过晚筑面积的1叭二是南品住宅的种有比例要求，为进一步买观严城触企和职住平南，重点针对轨速交减陆是和交通《恒周镜，黄浦江沿岸及苏州河滨消，形银中心和城带测中心。产业国区周地英光网竹学正丁经评信看沙及会共强养说确，应生说确和公共空河的配里，见设每管理要求。真品住宅的神有比例是求·说明：上，带“，”号的进项为必填项。其他进项若不作填写到规为无要求2,请在10个工作日内留复，吾则气作男意及无是求，图1规划评估要求征询单（样稿）3.2己开展的评估工作己开展10个地块规划评估，其中商业商办地块7幅，住宅地块3幅，目前己完成5项评估报告，其中住宅地块2幅，商业商办地块3幅，主要通过评估增加了公益性设施（养老设施一处、社区事务服务设施一处等社区级公益性设施以及健身点、图书室等街坊级设施)，明确地下筑面积、根据市有关要求明确了住宅套数及套型比例。相关增加公益性要素的要求，己纳入出让合同。3.3杨浦区实践的特点興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
(1)在上海市规土局对于公益性要素评估的基础上，通过规划评估对于控制性详细规划未明确地下经营性筑面积、住宅套数、住宅套型比例等控制要素予以明确。(2)在区县层面对于经营性用地出让的区内流程进行改造，明确操作流程，明确由区规划部门对于出让方案进行统筹和协调。经营性用地出流程(风内)制订年度经营性用地出让计划征询区发改类、区商务器、区交委、区民防办、区房管局、区绿化征询相关部意见圣保水供电公司点见委托规划编制单位进行规划计估出让前规划评什（区规土局）佰求意委评估公可进行地价评估评仍结果通过规划征询单纳入出让方業制订地块出讣方案以上地定价小组会议议报市规土局入市研判严以政府常务会议州议牙个小网报市规土局出让图2经营性用地出让流程（杨浦区区内）(3)保障措施：经营性用地出让前规划评估工作为确保规土合一，规划精细化管理，增强土地出让科学性的新增工作，区政府明确由区财政增加此项评估工作的编制经费，从规划编制经费中列支，总体计入土地出让成本。4经营性用地出让前规划评估工作的作用首先是土地和规划的深度融合的一种尝试。上海市从2009年开始规土合一的工作，土地和规划已经从图面上进行了统一，但土地和规划在操作层面仍存在一定程度的分离。此次经营性用地出让评估，作为土地规划融合的一种新的尝试，在土地出让环节，原本范式的规划要求之外，对规划要求重新做一次审视和评估，使得规划在刚性指标的基础上，对原有规划进行完善，并通过出让合同的形式把规划要求落实到最终设方案中。其次是强调规划动态性和公益性的一种手段。经营性用地容积率不变，可筑面积不興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
变，但通过经营性用地出让前规划评估，公益性元素做加法，经营性元素做减法：区县政府从表面上看是牺牲部分经济利益，确保公益性元素的增加，但本质上却推动了难以落地的公益性设施的设，提升了地区整体的能级，对地区长期发展有利。再者是整合各条线的管理要求一条途径。区县各相关部门积极性较高，有利于各条线新出的相关标准的落地。从目前操作的实践来看，经营性用地出让前规划评估工作约3个月的工作时间，相比较规划调整程序相对简单，在控规调整外寻找了一条落实各公益性要素的新的途径。最后是有利于调动部门、街镇积极性的一种方式。土地出让征询涉及土地、市政、环保、交通、人防、消防等多个部门的管理内容和职责，但原有的分块管理体制，使部门间往往各自为政，缺乏有效的统筹。土地部门“抄火表”的情况普遍存在。在规划评估阶段增加一轮部门意见征询和反馈的过程，有利于出让方案的科学性和合理性。尤其是规划评估的环节使得对于社区配套设施的使用最有发言权的街道有了参与土地方案制定的权力，能够使得出让地块更好的服务地区发展。也得到所在地街道的好评和支持。5进一步思考首先是规划的精细配管理的阿题，按照目销控制性详细规划控制公益性婆素干般到社区级，目前对于规划精细化的管理要求日趋深入，通过经营性用地出让前规划评估工作将街坊级的公益性要素落实并没有通过相应的法律法规将其程序法定化。可以考虑两种途径，一是将街坊级的公益性要素落实在新编或者修编的控规中，使其更加具有法定性，有利于公益性要素的落地：二是在控规层面仅解决社区级设施的要求，在项目审批阶段，作为技术准则的相关要求对街坊级设施强制予以落实，加强其法定地位。其次是规范操作流程的问题，目前上海市并没有制定统一的经营性用地出让前规划评估的操作流程，各区县自行进行摸索。由于并没有统一的评价机制，评估的质量不能够得到完全的保证，公益性要素是否能够落实到位，都是下一步在操作过程中的需要深入解决的问题。可以在各区县探索实践一段时间的基础上全市立统一的经营性用地出让前规划评估操作流程，以及评价机制来确保评估的质量。通过评估增加的公益性要素的数量和规模可以通过一定的途径反馈到全市的规划土地平台中，有利于之后的规划编制、梳理等工作。再者是刚性指标与弹性指标的关系。由于土地合同的约定是刚性的，在合同中仅能够落实规划评估刚性指标。评估报告中对于很多弹性指标也提出了议性的措施，杨浦在实际操作过程中，管审批部门参与前期评估报告的拟定，后续可以通过一定的机制明确评估报告興尚理筑素前网Z.ZC
作为项目审批阶段的依据，能够更好地指导项目审批工作。6结语经营性用地出让前规划评估工作，是在当前阶段上海市规土系统对于社会发展对于规划土地提出新要求的一种应对措施，是规划土地精细化管理的一种方式，对于地区整体发展，公益性要素的落实具有推动作用。根据区县的实践对于全市经营性用地出让前规划评估予以规范化、程序化，将有利于此项工作的推动。参考文献[山《上海市城市更新规刻土地实施细则（试行）》（沪规土资详〔2015）620号)[2]《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办[2015]30号）[3]《上海市城市更新实施办法》（沪府发[2015]20号）[4《上海市控制性详细规划研究/评估报告暨城市更新区城评估报告成果规范1.0版》（上海市规划编审中心2015年6月)作者简介成元曲海市杨区划要地管理厕规划科剧科长?注册规划师E興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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