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规划实施与管理066.从常州环境事件看棕地改造公众参与的作用PDF文本

从常州环境事件看棕地改造公众参与的作用田苇，陈锦富摘要：通过对现状棕地改造公众参与研究与实践情况的分析，认为“健康与安全”才是棕地改造的首要目标。同时以常州外国语环境事件的公众参与为案例，展现不同群体在事件中的行为反应，总结其公众参与的特点，认为公众参与在棕地改造中发挥着社会层面与实践层面两大方面的作用，社会作用包括公众参与在目的、主体、程度、形式四个角度凸显的促进大社会实现的作用，实践作用则是在棕地改造三大阶段（前期准备、修复治理、开发设)中表现出的防止内部监督失效以及对公众利益的维护作用，最后对我国棕地改造公众参与提出了相关议，关键词：棕地改造，公众参与，常州环境事件 1引言J.随着市场经济的不断深化，我国公民社会意识不断增强、在社会生活多方面都存在各样的诉求。城市规划作为一项重要的公共政策协调各方利益，因此规划的公众参与愈发重要。我国公众参与城乡规划是在2008年城乡规划法中正式确定其法定程序，但是由于历史等各方面原因公众参与一直效率低下。随着近年互联网技术的飞跃发展，公众参与通过数字技术辅助将进入全新的层面，我国公众参与城乡规划也将可能真正产生实效。快速的城市化进程中，经济产业结构转型，国家提出退二进三策略，城市中心工业用地大量置换，而对于污染度较高的土地（棕地）的再开发行为受到了广泛关注。棕地由于其污染问题一直威胁着社会公众健康，甚至引起了一些社会矛盾，常州外国语学校环境事件的曝光又使得“棕地”“毒地”概念重新进入公众视野，引起公众的担忧。我国环境修复产业联盟秘书长高胜达认为，目前，我国有污染场地30万一50万块。而公众对于这些污染土地既担忧恐惧又茫然无知，公众必须要寻求途径维护公众自身利益。本文以常州事件为案例，分析在本次棕地改造中各群体之间的反应与行为，总结公众参与具有什么样的特点，分析在实现棕地改造目标的过程中，公众参与能发挥什么样的作用。理筑素前阀Z.ZC.ET

2棕地改造目标的实现一公众参与的引入 2.1棕地改造目标一一健康与安全 “棕地”最先由英国提出，指有再开发需求，但被陈旧生产工艺所污染，对环境造成威胁的土地（赵俊卿，2013）。国内研究中，学者认为“棕地改造”致力于闲置、废弃的工商业用地的复兴（曹康，2007）。因此棕地改造的目标主要包括两大方面，一是污染治理，二是再开发。污染治理：解决污染性土地的问题，去除公众的健康威胁。再开发：实现土地价值过程中保证安全。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权利属于人民，“健康与安全”都是公众利益中的关键内容，而在高程度的涉及公众利益的活动中，如果全权由政府与私人决策，忽视公众的意志，该活动则是不合法的，公众具有参与涉及自身利益活动的权利。2.2棕地改造的公众参与棕地改造公众参与主要表现在两大方面的益处，一是充分发挥公众的监督作用，棕地的环境健康威胁较大以区别于其他的规划类型，一旦监督实效则会引起较为严重的后果，因此应该特别关注棕绳改造的监督作用，仁是让公众共同承担棕地再开发带来的积极效应。公众参与棕地改造，提高公众对棕地的普遍认识，防止新棕地的产生，并且对棕地开发提出合理议，促进棕地开发的公众利益导向。2.2.1棕地改造的公众参与研究现状关于棕地改造的研究主要集中在法律法规、体制设、技术手段方面。英美棕地改造研究较多，并且以实证研究为主。美国在立法与技术的研究层面都较为系统性，棕地改造的公众参与也是一个关键的程序，并且众多项目都是以公众参与的方式进行。而国内研究则相对零散，不成体系，在公众参与方面研究较少。随着公众权利意识的提高，近年来公众参与逐渐渗透各个领域，众多城市都开始尝试引入公众参与来提高工作效率。比如上海己开展土壤污染防治公众参与，虽然仍然存在多种问题，但是使公众了解土壤防治情况，发挥了一定的监督作用，缓解了公众与企业、政府在土壤污染引起的问题上的利益冲突。2.2.2我国棕地玫造的公众参与现状棕地改造属于环境治理与城市规划相结合的活动，其过程大致可分为三大阶段：棕地改理筑Z.Z心.ET

造前期准备阶段：棕地修复治理阶段：棕地设使用阶段。棕地改造前期准备阶段：国家确定为棕地后，到地块进行修复治理前，由政府委托相关机构进行环境影响评价，确定是否可以进行规划改造，确定开发投资计划，确定土地用途变更，确定改造规划方案。棕地修复治理阶段：开发商投资，政府委托专业的土壤修复单位对棕地进行修复治理，政府发挥监督作用。棕地设阶段：进行棕地修复治理后，地块达到环境要求，由政府监督，开发商投资进行设。在整个三阶段中，都无明显公众参与情况，见表1。表1棕地改造的主体行为及公众参与情况表棕地改造阶段主体行为公众参与程序公众参与情况政府环评、确定修复方案、无明显公众参与前期准备阶段有开发商土地用途、规划方案活动政府监督无明显公众参与修复治理阶段开发商投资有活动修复治理单位施工政府监督无明显公众参与开发设阶段开发商投资设无活动资料来源：作者自绘 3“常州事件”中棕地改造公众参友特点Z.J 3.1常州事件回顾常州外国语学校周边棕地改造在土地修复阶段出现问题，引起了剧烈的负外部性。学校北面相邻地块原先土地用途为化工厂，场地面积约26.2公顷，生产剧毒类农药产品，在原先生产过程中违反规定，将毒废水直接排出厂外，危险废物埋入地下。2011年三家化工厂搬迁完毕。常州市环境保护研究所在2011年3-5月进行环境评估认为“常隆地块土壤和地下水环境污染较重”，要求“必须对污染场地实施修复”。2011年5月-2014年3月，制定修复方案，随即修复工程立项，投资预算4亿元。该项目于2014年入选环保部土壤污染治理与修复试点备选项目。该地下水修复工程招标工作于2015年8月才结束。2015年12月，修复方仅对三个重点污染区域土地进行了试挖，挖出的污染土壤暂存在堆场未运走。为减少污染工程项目对学校、居民区等环境敏感区的影响，国家规定，大气环境防护距离一般认为至少在300米以上，项目厂界大气环境防护距离之内不应有长期居住的人群。而常州外国语学校离化工厂土地100米，由于土地修复工程的延期与相关违法操作，学校搬迁时间过早共同造成学校学生受影响的严重环境事件。官方环评报告失效，内地媒体报道直斥官方环评报理筑素前阀Z.ZC.ET

告只检查了地下水的酸碱值、铬及镍含量，全无检验农药剧毒化学物质含量，亦无议新校舍应于毒地修复完毕后才造。环评报告2012年3月才获批复，但新校早于七个月前己奠基施工，修复工程曾因家长反对而停工，但最终政府仍坚持强推。因常州外国语事件的曝光，现开发地块污染土地进行紧急覆土封盖，后续土壤修复改进方案将由市政府、新北区、学校、家长代表共同商讨确定，并经市政府批准同意后于暑假期间施工改完毕。市政府考虑将土地用途暂由原先商业用地改变为绿地与公共设施用地。3.2不同群体的行为反应与事件推动公众：引发后续的公众参与过程。公众对棕地改造情况不知情（居民对学校周边原是化工厂用地不知情，居民对该用地现状与使用情况不知情)，处于被动接受状态：在发现有强烈刺鼻气味时部分家长到校门抗议：公众对修复方案与应急处理方式不满意：环评结果符合规范，但遭到公众质疑：公众要求政府尽快处理棕地问题。政府：在学校致癌物超标质疑时教育局坚称达标，事件发生后参与学校、家长代表、设方等多方会议，协商解决方式，多方共同确定土壤优化方案，委托第三方权威机构每天检测空气质南要求环保局与街道强污染士地现场巡查公开信思C.N正T 学校：忽视棕地治理过程中可能产生的健康威胁搬迁学校，搬迁后由于刺鼻气味在受到家长的公开反对时不理会家长要求，在学校致癌物超标质疑时坚称达标，事件发生后主动联系政府、设方、街道单位与家长代表召开见面交流会，沟通协商解决方案。不同群体的行为反应与事件推动情况见表2。可见，在2015年9-12月公众从完全不知情到提出质疑，引起当地媒体关注阶段，学校与政府基本无明显回应：2016年1-2月公众质疑声音强烈，并且提出了对环评与修复方案的不满，引起了外地媒体的介入，政府与学校有明显回应措施。2016年3-4月，公众与学校自发委托专业检测机构，加上国家权威媒体的报道，政府与学校立刻采取相关解决方案，事件得到了有效推动。表2不同群体反应与事件推动情况公众政府学校媒体事件推动 2015年知情程度低搬迁一无明显变化 9-11月 2015年当地媒体质疑空气质量无明显变化 12月报道 2016年质疑空气质量停止修复、空气停课、邀请家长当地媒体有一定推动興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

1月检测达标参加信息沟通会报道议 2016年质疑环评与修复外地媒体覆土封盖明显推动事 2月方案介入件公开回应质疑空气质量、2016年自发委托专业检委托专业检测机媒体报道明显推动事 3月环保局检测达标件进展程度测机构构督导、调查组、显著推动事 2016年网络回应、公布多方协商、征询多方协商央视报道件公开、积 4月信息、多方协商、意见极的处理征询意见资料来源：作者根据网络资料整理 3.3常州事件的公众参与特点 ①公众参与的产生与目的：常州事件中的公众参与属于多方自发性的公众参与。全过程中，公众从无参与意识到寻求各种方式参与维护自身利益，政府从无明确的公众参与意愿到积极组织公众参与，都体现出了公众参与在棕地改造实际事件中的必然性。公众参与的目的在于维护公众利益，发挥公众监督作用。因“常州事件”引起的公众对全国污染土地现状的关注，公众滥督意识插现。对手威胁公众健康、环境安全的污染问题，公众监督作用异常重要。在自我监督与官方监督失效下，缺失了公众监督，利己主义将最大化，公众利益将受到最大剥夺。从本次案例的问题可以看出，只有要求棕地改造立相应的公众参与制度，才有可能发挥公众监督市场、监督政府的作用，防止出现以上的事件，在事件发生时也能够有效组织公众力量，及时制止事态朝恶性方向发展。有效的公众参与应该保证在整个棕地改造阶段。②公众参与主体：公众参与主体由单一的公众发展为多样的主体，同时第三方参与发挥了关键作用。最开始无公众参与意识的公众单方寻求参与途径，到最后政府、学校多方共同协商沟通，公众参与主体发生了变化。同时，第三方的出现为事件发展带来了转机。重要媒体的关键效应：常州事件从2015年12月到2016年4月期间约半年的时间，公众的迫切需求没有得到足够的关注，直到央视媒体的介入才全面推动了事件的发展，可见第三方参与中的重要媒体参与的关键效应。第三方环评机构补充评估：由于对官方环评的质疑，学校与公众主动委托第三方环评机构进行补充评估，这个主动行为可见公众对具有重要影响的环境评价的独立性非常重视，要体现公众的利益，体现客观性，环评机构的选择至关重要，采用官方环评为基础，第三方环评为补充的方式，能够更好地体现公益性。专家解释：抓住污染興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

关键问题，防止舆论恶意传播。在事件发生后，舆论压力下，问题没有及时分析清楚很可能造成部分公众的过度解读，从而造成对事实的扭曲。事件中众多专家对事件的发展、污染处理方式等多方面进行了详细的专业解释，帮助公众认识事件的本质原因，更好的理解事件现象，有利于公众合理的判断。③公众参与程度：从无到有的公众参与产生，从单方的参与诉求到各方主体共同具有沟通协商的参与理念，公众参与在程度上进行了深化。出现问题，公众首先通过现场与网络等多种方式发表意见：在公众提出质疑后，学校与政府有相应回应：事件全面报道过后，政府与学校主动邀请公众代表参与协商沟通，共同决定污染土壤的修复方案等相关内容。常隆地块棕地改造由原来无公众参与推进到沟通式公众参与。④公众参与形式：通讯信息技术辅助为公众参与提供了多样平台。手机微博、、贴吧等多渠道的信息公开传播。事件发生时，公众通过各种电子通信手段进行信息传播，以获得更大范围的关注。同时，政府、学校通过网络进行信息公开，以及与公众及时交流，便于事件的共同处理。通讯与信息技术的大力发展，方便了人们相互的沟通，也使得信息传播更加通畅，同时为公众参与提供了便利的平台，使得公众参与更加便捷、高效。4我国棕地改造公众参与的作用网 4.1社会作用一一促进大社会的实现大社会是英国首相卡梅伦在2010年提出的一项社会改革理念。以“小政府”、“大社会”为目标，认为应“还政于民”，让人们重新学习社会责任。“大社会”实际上是要求公众担当起治理社会的责任，减少政府权力，公众参与不仅能维护公众利益，是公众参与社会治理的有效途径。①公众参与目的角度：有利于维护公众利益、提高环境保护意识、发挥公众监督作用。棕地概念由于在我国普及程度不高，公众了解较少，对棕地治理与开发更难以提出自身意见，公众参与本身存在难度，公众参与的积极性较低。但从以上实际案例可以看到，公众具有参与意愿，公众参与是棕地改造程序中的必然趋势，因此公众参与的目的就是要提高公众意识，促进公众对自身利益的维护，对棕地污染的认知，对棕地防范意识的提高，发挥公众监督作用，促进公众责任感的形成。②公众参与主体角度：和谐处理多方关系，增加沟通、协商机会，减少社会矛盾。政府在社会治理过程中由于其自身的职责与精力所限，难以全面把握各主体需求，对各方利益理筑素前阀Z.ZC.ET

的公平维护存在欠缺，如果能够有效地确定公众参与主体，及第三方参与主体，明确权利、责任与义务，将有利于保障公众参与的实施，从而保障公众参与社会治理的实现。③公众参与程度角度：公众地位、话语权的提高。实际的棕地改造中从无到有，消极到积极的公众参与产生的现状，促进了政府对公众权利的重视，促进了公众参与制度的完善与法律保障。由于历史、观念等原因，我国公众参与本身在各个领域的程度都较低，对于棕地改造更是缺乏公众参与实践，实际案例中的公众参与需求则体现出未来公众参与在我国棕地改造中是必然趋势。④公众参与形式角度：有利于公众多样化的参与社会治理，有利于大社会的更快实现。公众参与形式本身具有多样化的特征，在我国以座谈会、听证会、规划公示等为正式的参与形式，除此之外还有众多譬如上访、请愿、咨询等非正式的参与形式。近年来信息技术的飞速发展，为公众参与提供了更加便捷、有效的参与平台，增加了公众范围、公众参与范围、缩短了参与时间、为公众参与奠定了良好的信息交流基础平台，有利于公众参与的实现。4.2实践作用一一防止内部监督失效棕地或链的含楚降很期料用之驱对棕链态身具有常关键的实践作用，充分利用广大公众力量，防止内部监督失效，有利于各方利益目标的共同实现。棕地由于其污染土地的特征，其改造过程对棕地本身与外部都会产生影响，因此公众参与的实践作用也相应分为内部与外部作用。棕地改造前期准备阶段，地方政府立项，确定可再开发棕地，制定棕地治理规划、棕地改造规划等。公众主要参与棕地治理规划与改造规划之中，获取棕地及棕地治理信息，对棕地本身，监督政府合理合法的确定棕地治理与改造目标与途径，防止随意改变土地用途，实时监测环境影响：对棕地可能影响范围的开发设行为实施监督、并且监测棕地外部对可能影响范围内的环境进行监测。棕地修复治理阶段，在无公众请求听证的前提下，地方政府对治理计划进行审批、中央政府对财政支持政策进行审批完成后，项目启动。政府阶段性的对项目进行检查评估。从棕地治理程序上可以看出，公众参与程序不够完善，除政府以及治理修复单位的内部监督外，无有效的外部监督。公众参与棕地修复治理阶段，对棕地修复本身的进度与程度予以监督，对棕地外部影响范围实时监测环境影响，防止棕地修复阶段可能产生的二次污染，带来不必要的负外部性。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

棕地开发设阶段，即规划实施阶段：开发商投资、设单位施工，政府监督。公众参与对棕地本身能监督其设行为，防止随意改变土地用途并且进行环境监测，对棕地外部周边可能影响范围的开发设进行监督，同时进行环境监测。公众参与棕地改造的实践作用总结见表3。表3：棕地改造公众参与的实践作用内部作用外部作用合理合法再开发棕地、防止随意改对周边可能影响范围的开发设进前期准备阶段变土地用途、环境监测行监督、环境监测监督避免修复过程的负外部性影修复治理阶段监督修复进度与程度、环境监测响、环境监测监督设使用行为、防止随意改变对周边可能影响范围的开发设进开发设阶段土地用途、环境监测行监督、环境监测资料来源：作者自绘 5我国棕地改造公众参与的议筑 ①公众参与的全面渗透：公众参与应全面渗透到棕地改造的所有阶段，重点发挥公众对污染治理的监督作用。棕地改造的各阶段公众参与将发挥不同的作用，应该重视分阶段的公众参与，了解不同阶段的改造目标与公众需求间的关系，有利于公众参与在各阶段真正发挥作用。②主动维护公众的参与意识：由于棕地改造的环境健康威胁对公众的利益有重大影响，公众对此类活动相对具有更多关注，具有一定的自主公众参与意识。政府应该主动维护公众的参与意识，鼓励公众发表意见，充分发挥公众热情，推动我国公众参与城乡规划的发展。③政府态度公开公平化：公开棕地信息，公平对待开发商投资者与公众利益。实现公众参与最重要的步骤就是信息的公开化，信息不平等，信息流通受阻，都属于社会的非正义现象。为了实现棕地改造目标，发挥公众监督作用，探寻公众需求，政府应实现棕地信息公开化。同时，政府应具有公平的态度，对于涉及公众利益的棕地改造，应采用协商式参与的方式，获取开发商、公众的多方意见，从而体现政府态度的公平化。政府应积极推进棕地改造的公众参与体制设、完善公众参与法律保障，促进公众参与的有效实现。④推动多样化的第三方参与：第三方环评的补充对于棕地治理的环境评价具有积极的意义，环境影响评价本身由于点状的选取对象致使结果具有不精确性，补充的第三方环评将興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

使结果更加具有可信度。媒体的参与本身促进棕地改造信息的公开，并且起到一定的监督作用，重要媒体甚至对改造事件发展起到关键作用。专家学者与社会团体的参与有利于提高公众地位，增强公众的话语权，更有助于维护公众的利益。⑤公众参与的信息技术辅助：通讯信息技术的高速发展，为未来的公众参与方式提供了更多的可能，在更大的空间范围，更短的时间内，更多的公众群体，都能通过信息技术而实现。我国公众参与低下的现状将在未来可能发生巨大的变化，充分利用信息技术辅助，不仅有利于政府相关工作，也有利于全新的公众参与模式的形成。参考文献 [1]何丹，江红.欧美棕地的治理与再开发[J].城市问题，2012,08：85-90+96.[2]吴卫星.棕地再开发中的环境风险规制一一武汉长江明珠小区土壤污染事件的法学追问[J].南京大学法律评论，2012,02：246-256 [3]肖龙，侯景新，刘晓霞，李开宇，肖叶甜.国外棕地研究进展[J].地域研究与开发，2015,02：142-147：[4]刘召峰.上海市土壤污染防治公众参与评价及对策议[J].绿色科技，2015,06：210-212+215.[5]赵俊卿.我国棕地治理体系构研究[D].西南交通大学，2014。[6]刘佳叁.我国棕地污染事件引发的法律思考[D],黑龙江大学，2014.178C [1起菲靠本月卿学艳棕地料并麦国内外北较饼党U1.国士与自然资绿研究：201.：4-18.[8]卓光俊.我国环境保护中的公众参与制度研究[D].重庆大学，2012.[9]宫海洋.政府管制和公众参与下的环境污染问题研究[D].吉林大学，2010.[10]匡立余.城市生态环境治理中的公众参与研究[D].华中科技大学，2006.作者简介田苇，华中科技大学筑与城市规划学院，硕士研究生：陈锦富，华中科技大学筑与城市规划学院，教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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