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规划实施与管理097.传统村落保护的政策架构及其实施影响研究PDF文本

传统村落保护的政策架构及其实施影响研究冯琼，武敏摘要：本文梳理了从历史文化名村保护，非物质遗产保护到传统村落保护与发展政策的背景和相关文件，提出了政策从中央到地方的“垂直”架构与地方到基层的“混合”架构，并分析得出垂直架构的“上下截留”与混合架构的“不确定性”问题。继而，本文结合铜仁市传统村落保护政策实施中村落中报、规划编制、财政支持与基层落实中的问题，得出在现有政策框架对于保护实范的影响：传统村落普查工作普遍存在认识不足、观望等待：规划经贵缺乏，粗制滥造：财政支持存在缺且重发展轻保护：基层落实中进展缓授、合作不力。关健词：传统村落保护，政策架构，规划实苑，上下截留 1政策背景 1.1历史文化名村保护筑自2003年开始，根据《中国历史文化名镇（村）评选办法》，经过考核、推荐、评审并按《中国历史文化名镇（村）评价指标体系》审核的流程，住房和城乡设部、国家文物局陆续公布了六批“中国历史文化名村”（分别是2003年12个，2005年24个，2007年36 个，2008年36个，2010年36个和2014年36个)，共计276个。2007年公布施行的《中华人民共和国文物保护法》明确了村落保护的法律地位，“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。”2008年，国务院公布实施了《历史文化名城名镇名村保护条例》，通过国家政策的强制措施对具有较高历史遗产价值的村落实施保护。1.2非物质遗产保护 2005年国务院《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》和《关于加强文化遗产保护的通知》中提出“立非物质文化遗产名录体系”和“加强少数民族文化遗产和文化生态区的保护”，将非物质遗产保护纳入文化遗产保护工作的重要范畴。国务院先后批准分别于2006年、2008年和2011年、2014年命名了四批国家级非物质文化遗产名录。2011年《中华人民共和国非物质文化遗产法》规定“非物质文化遗产是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所”，通过法律形式对非物质遗产进行保护。理筑素前阀Z.ZC.ET

1.3传统村落保护与发展 2012年4月，中国启动了由国家住房设部、文化部、财政部、国家文物局联合对中国古村落（传统村落）的调查、认定与名录保护工作。2012年9月，经传统村落保护和发展专家委员会第一次会议决定，将习惯称谓“古村落”改为“传统村落”，以突出其文明价值及传承的意义。2012年12月，《中共中央国务院关于加快发展现代农业活力的若干意见》中指出：“指定专门规划，启动专项工程，加大力度保护有历史文化价值的民族、地域元素的传统村落和民居”。自此，传统村落保护作为国家政策在各地得到落实。2013年，住房城乡设部印发《传统村落保护发展规划编制基本要求》，作为保护规划编制的指导文件。2014年4月，住房城乡设部、文化部、国家文物局、财政部联合下发《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》，明确提出保护传统村落完整性、真实性和延续性的要求。指导意见提出的保护措施包括：完善名录，按照“一村一档”要求立中国传统村落档案：制定保护发展规划，规划审批前应通过四部局组织的技术审查：加强设管理，保护发展规划未经批准前，影响整体风貌和传统筑的设活动一律暂停：加大资金投入，统筹农村环境保护、“一事一议”财政奖补及美丽乡村设、国家重点文物保护、中央补助地方文化体育与传媒事业发展、非物质文化遗产保护等专项资金，分年度支持中国传统村落保护发展：做好技术指导。列入传统村落名录的可以申请中央补助资金，以地级市为单位申请，初审后地级市需上报本地区《传统村落保护发展整体实施方案、《项自需求汇总表，以及各申请村落的《传统村落档案》、《传统村落保护发展规划》。四部局将根据各地申请材料，核定纳入支持的村落范围，并“结合有关专项资金年度预算安排和项目库的情况，核定各地补助资金额度，并按照原专项资金管理办法下达资金”。自2012年以来，部委公示的中国传统村落名录共有三批，数量已达到2555个(2012 年第一批共计646个，2013年第二批共计915个，2014年第三批共计994个)。公示列入中央财政支持范围的传统村落两批，分别为2014年第一批327个，2014年第二批273个。截至2015年12月，前两批的中央财政资金已经下拨到各村所在县级市，由县市两级政府组织开展实施工作。2传统村落保护的“垂直”与“混合”政策架构 2.1中央到地方的“垂直”架构传统村落保护作为国家政策，在实施中不可避免地受到国家行政体系的影响，表现为垂直的科层化的政策框架一一中央政府下达政策，由地方政府负责执行、反馈，重要政府根据政策监控的结果，调整或者下达新的补充政策。在传统村落保护中，主要的“中央到地方”的政策过程包括：(1)2012年4月-2012 年12月：传统村落保护经过中央部委的政策方案-政策决策之后，正式向地方政府下达，要理筑Z.Z心

求地方政府开展传统村落调查工作，2012年12月中央政府公示第一批入选传统村落：(2)2013年2月：政策执行过程中，通过不断地监控、反馈，中央政府发现会有下达开展第二次村落调查工作的指示：(3)2013年8月：要求地方编制已登录传统村落的保护规划：(4)2014年4月：根据政策反馈进行更大强度的资源配置，首次提出由中央财政支持地方传统村落保护：(5)2014年8月-9月：要求地方宣传传统村落，做好传统村落保护项目的实施。国家层面政策监控与政策调整《反境政策问题政策方案政策决策丝样→资源配置政策评估政策终结下达下就反馈政策决策丝等→资源配置政策评估省层面下达下效反境政策决策丝资源配置政策评估地市层面下达下数反馈政策决策、丝羊资源配置区县层面政策评估下反政执每配镇村层面 J.NE 图1：垂直政策框架表1：中央关于传统村落保护的政策文件时间文件名称主要内容 2012年4月《关于开展传统村落调查的通县级主管部门推荐负责深入调查并填写，知》“一村一表”，省级主管部门负贵汇总、审核与验收，并将结果上报部批。2012年8月《传统村落评价认定指标体系要求省级主管部门依据该指标体系，结合传 (试行)》统村落登记信息，对本地区传统村落的保护价值进行评价认定，按照统一的分值要求推荐国家级传统村落。2012年12月《关于切实加强中国传统村落加强传统村落保护发展在调查、保护、监管保护的指导意见》等方面的工作。2012年12月《关于公布第一批列入中国传公示第一批共计646个列入国家名录的村落统村落名录村落名单的通知》名单 2013年2月《关于做好2013年传统村落补补充已登记上报的传统村落资料并开展传充调查和推荐上报工作的通知》统村落补充调查 2013年7月《关于做好2013年中国传统村要求立中国传统村落档案、要求组织第落保护发展工作的通知》批列入中国传统村落名录的村落的保护发展规划编制（已编制保护规划的除外）2013年8月《关于对拟作为第二批列入中公示第二批共计915个列入国家名录的村落国传统村落名录的村落名单进名单理筑素前阀Z.ZC.ET

行公示的通知》2013年9月《传统村落保护发展规划编制传统村落保护发展规划编制工作指导要求基本要求（试行）》2014年4月《关于切实加强中国传统村落加强设管理、加大资金投入，首次提出中保护的指导意见》央财政支持 2014年7月《关于公布2014年第一批列入公示首批列入中央财政支持的传统村落名中央财政支持范围的中国传统单327个村落名单的通知》2014年8月《关于组织开展中国传统村落加强传统村落宣传工作系列宣传活动的通知》2014年9月《关于做好中国传统村落保护针对盲目设、过度开发、改造失当等修项目实施工作的意见》性破坏现象，积极稳妥推进中国传统村落保护项目的实施 2014年11月《关于公布第三批列入中国传公示第三批共计994个列入国家名录的村落统村落名录的村落名单的通知》名单 2014年12月《关于公布2014年第二批列入公示第二批列入中央财政支持的传统村落中央财政支持范围的中国传统名单273个村落名单的通知》2.2垂直架构的“上下截留”从“国家视角”制定的宏观政策，一方面政策本身无法兼顾地方地域文化与发展基础的复杂性，从而为政策执行阶段留下隐患：另一方面国家-省（自治区、直辖市）一地级市-区县-镇村的垂直体制，不可避免地带来信息和资源“截留”问题，这种截留包括政策决策下 7 达过程中的对下截留西资源配置中从中央到地方的“上下截留”，也反映在政策评估与反馈中的“对上截留”。垂直政策框架的“上下截留”，是中央与地方政府之间强权博弈的体现。在行政体系研究中，地方与中央是一组相对概念，对于中央政府来说，省级、地市级、县级、乡镇都算地方政府。在本研究中，这里的地方政府主要指的是地市、县乡政府，他们处于强权博弈的相对劣势，是公共政策的直接执行者。所谓上有政策、下有对策，地方政府在实际操作中也会通过“搭便车”、“浑水摸鱼”的方式来使自己的利益最大化。2.3地方到基层的“混合”架构传统村落保护政策的实际落实是在基层，也就是从区县住部门、乡镇规划管理所、村委会的基层工作。中国地方政府的企业化己经被学术界反复论证，政府利益跟经济活动有着直接的相关性，其行为、动机的公司特征。区县与乡镇之间实质上存在机构性利益冲突，并且这种利益冲突会伴随着税收政绩和实际权利而固化。同时在地方与基层的博弈中，处于弱势的基层会进一步把矛盾转嫁到村民身上，为政策执行带来“政策阻力”。本文将区县对于传统村落保护政策执行的框架定义为混合政策框架，一方面是这个框架内不可避免地存在科层式的管理体系，另外一方面是在基层实际操作中实际存在的部门之间的平行、交叉架构。中央关于传统村落保护的政策文件是由住部、文化部、国家文物局、财政部联合下发的，但是实际上到区县实施时，主管部门只有区县住部门。而县级关键机興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

构主要有：党群系统的县委办、组织部、纪委和团县委等：政府系统的政府办、林业局、教育局和农业局等：公检法机构和重点镇等。作为政府系统的垂直部门，区县住部门一直处于相对弱势的地位，在平级政府系统可以动用的资源较少，而文化局、文物局在“精明强干“的区县政府系统里，则更为弱势。相应的，区县住部门直接分管的乡镇规划管理所则更缺乏实际权利，几乎没有调配乡镇资源的能力。2.4混合架构的“不确定性”由于基层各行政主体追求自我利益最大化的特性，基层的混合框架具有不确定性，随着保护项目是否直接带来政绩，工作组织形式也会相应变化。根据我们在铜仁市田野调查，本文认为实际操作中可能的框架有两种基本范式。政策决策资源配置下达下放乡镇规划管理所政策决策、传达村民政策决策比.J 县委县政府政策决策资源配置政策决策政策决策政策决策资源配置县住部门其他垂直部门政策决策资源配置村委会图2：两种混合政策框架范式第一种范式在传统村落保护政策执行中较为普遍，保护规划由区县住部门负责实施，主要的资源配置方式为上级财政专项拨款和本级财政中的预算，而下到具体村落做实际工作的，一般是区县住部门的公务员、村落所在乡镇规划管理所的行政人员等。根据美国社会学家罗伯特·金·默顿的观点，在这类行为中，组织中的各级群体会普遍采理罚素前网Z.Z心.ET

取防御性态度，不会做出“有风险的”、“跳跃性”的决策。简而言之，就是有多少钱办多少事，主要会根据《传统村落项目需求表》，将当年各级财政对于特定村落的款项用在需求事宜上。传统村落保护本身并不在县级考核乡镇官员整机的标准内，维持公共秩序、地方经济发展（陈安，《近代中国》，2008），同时在税制改革的影响下，绝大部分乡镇出于自我利益的考虑，并不或很少为村落提供公共产品，进一步导致村民和乡镇官员的关系紧张。第二种范式形式一般出现在区县政府想要进行特别开发、村集体有特殊资源等对于区县政府有“利益”可谋的村落。一旦得到区县县委县政府的关注，区县内的各种资源就能被整体统筹配置，这里的资源包括资金、土地、权利、信息等。权利是基层工作中最微妙但也最具有实际效益的资源，一旦政府系统的其他重点部门领导、所在乡镇的主管领导，村干部等都被统筹到项目实施中，“利益合谋”的推动下，基层干部的实干性在这些村落保护开发中表露无疑。以我们在铜仁市田野调查的两个历史文化名村为例，楼上村和云舍村同为中国历史文化名村和中国传统村落，但是前者因为交通不便，一直处于初步保护且未开发的状态，未得到县级的重点关注：而后者因为临近世界自然遗产梵净山，其保护开发近年来被列为所在县重大项目，持续获得来自上级、区县和其他地方的资源。江县将云舍历史文化名村创5A 级景区列为县级重点项目，因而成立了由县委县政府、县直属部门、所在乡镇共同组的工作小组。工作小组包括土地征用组、房屋征收组、规划设组、信访维稳组、民族文化挖掘组、审计监察组？宜传报道组。系个?冈J∠.J.N上表2：云舍历史文化名村5A级景区创工作小组及其职责土地征用组长所属单县土地储备局组位工作职责负责红线范围内的土地征收、征地补偿及青苗补偿房屋征收组长所属单县房屋征收局组位工作职责房屋征收协议的拟定、签订及房屋征收规划设组长所属单县住局组位作职责按照规划设计进行水系改造、庭院绿化、道路修、排污管网改造、安置区、房屋改造等基础设施设信访维稳一组组长所双江镇组属单位二组组长所太平镇属但闻工作职责负责协调解决在土地征用、房屋征收及云舍历史文化名村5A级景区创过程中所产生的群众矛盾和纠纷。民族文化组长所属单县文体广电旅游局挖掘组位工作职责负责云舍历史文化名村5A级景区创过程中的土家文化挖掘整理、文艺队伍组、民族博物馆项目争取等工作审计监察组长所属单县纪委组位理筑素前阀Z.ZC.ET

工作职责负责云舍项目实施过程中立项、招标等相关手续审计、监督和完善宣传报道组长所属单县委宜传部组位工作职责负责跟踪报道云舍历史文化名村5A级景区创过程中工作开展情况、阶段情况宣传报道和营造氛围。3 铜仁市传统村落保护政策实施案例 3.1案例介绍截至2015年底，铜仁市已成功申报三批，共有74个传统村落经国家财政部、住部、文化部、国家文物局批准列入《中国传统村落保护名录》，占贵州全省总量的17.37%，总数为贵州省第二位，仅次于黔东南。其中，2012年第一批12个，2013年第二批29个，2014 年第三批33个。同时，2015年第四批申报255个传统村落待国家四部局审核批准。大时德江县松桃苗族治县思南县印江土家族制 ⊙苗族自治县突镇候电料正大铜仁市碧江区★)程风线参克世家时江县了颗多石万山区?⊙屏侗族自治县店多图例 ★市所在地第一进入名录的传统村落 ⊙区、县所在地第二批进入名录的传恢村落第三批进入名录的传较村落图3：铜仁市传统村落分布图（作者自绘）理筑素前阀Z.ZC.ET

3.2申报与保护项目实施 3.2.1传统村落申报铜仁市传统村落的普查工作由区、县政府组织，对辖区内的传统村落、有保护价值的民居、古树名木、古桥等历史环境等进行调查，对有条件申报列入国家传统村落的进行申报，已有74个完成申报工作。2015年是中国传统村落命名申报的最后一年，铜仁市在第四批已申报255个传统村落待国家四部局审核批准(2015年6月10日)，目前第四批的结果尚未公示。3.2.2保护规划编制传统村落列入国家名录之后必须完成的后续工作包括：为各个村落编制《传统村落档案》、《传统村落保护发展规划》、《传统村落项目需求表》：地级市住部门编制市域传统村落《整体实施方案》。铜仁市对己批准列入保护名录的传统村落同步组织编制《传统村落档案》、《传统村落保护发展规划》、《传统村落项目需求表》（简称“两表一规划”），目前，74个传统村落中，已有26个完成审核“两表一规划”，26个正在修改“两表一规划”，7个正在编制“两表一规划”，15个尚未编制“两表一规划”。《铜仁市2015年传统村落保护整体实施方案》也于2015 年4月印发数并提交维折和国家四局核。J.NE 铜仁市传统村落保护发展规划由县级住部门委托规划设计院编制，编制完成后需报市级住、规划、财政、文化、文物部门审核。目前为铜仁市编制过《传统村落保护发展规划》的设计单位主要有：铜仁市城乡规划勘测设计研究院、贵州省地矿勘测设计院、贵州省城乡规划设计院、贵州通和咨询有限责任公司、北京瑞德瀚达筑规划设计有限公司、深圳市新城市规划筑设计公司、同济城市规划设计研究院。3.2.3各级财政支持铜仁市已经编制“两表一规划”并完成审核的26个传统村落中，目前已有11个传统村落获得2014年第二批中央财政资金支持。该笔资金经省级财政直接拨款到县级财政，己到位资金3115万元（中央财政支持按每个村落约300万元计算）。其中，第一批12个传统村落中有4个获得补助，分别是：德江县楠杆土家族乡上坝自然寨、江县太平土家族苗族镇云舍村、石阡县国荣乡楼上村和石阡县石固仡佬族侗族乡公鹅坳村，其中云舍村和楼上村为中国历史文化名村。第二批29个传统村落中有7个获得补助，分别是：江县桃映镇匀都村漆树坪自然村、江县民和侗族土家族苗族镇封神懂自然村、江县怒溪镇河村黄岩自然村、石阡县花桥镇施场村、思南县思林乡黑河峡社区、思南县思林乡金龙村、松桃苗族自治县普觉镇候溪屯村。另外，铜仁市15个传统村落列入第三批中央资金补助对象，两表一规划通过审核，目前第三批资金己到位2100万元。興尚理罚素前网ZC

表3：获得2014年第二批中央财政支持的传统村落传统村落名称传统村落批次备注 1 铜仁市德江县楠杆土家族乡兴隆社区上坝自然寨第一批无 2 铜仁市江县太平土家族苗族镇云舍村第一批历史文化名村 3 铜仁市石阡县国荣乡楼上村第一批历史文化名村 4 铜仁市石阡县石固仡佬族侗族乡公鹅坳村第一批无 5 铜仁市江县桃映镇匀都村漆树坪自然村第二批无 6 铜仁市江县民和侗族土家族苗族镇封神懂自然村第二批无 7 铜仁市江县怒溪镇河村黄岩自然村第二批无 8 铜仁市石阡县花桥镇施场村第二批无 9 铜仁市思南县思林乡黑河峡社区第二批无 10 铜仁市思南县思林乡金龙村第二批无 11 铜仁市松桃苗族自治县普觉镇候溪屯村第二批无表4：已审核纳入第三批中央财政支持的传统村落（未公示）传统村落名称传统村落批次备注铜仁南南阡县白沙撞桑坪柱要大风第T批cC 无 2 铜仁市石阡县白沙镇箱子坪村第一批无 3 铜仁市碧江区漾头镇茶园山村第二批无 4 铜仁市石阡县五德镇董上村第二批无 5 铜仁市石阡县青阳苗族仡佬族侗族乡青山村第二批无 6 铜仁市石阡县坪地场仡佬族侗族乡石榴坡村第二批无 7 铜仁市石阡县甘溪乡铺溪村第二批无 8 铜仁市印江土家族苗族自治县永义乡团龙村第二批无 9 铜仁市碧江区瓦屋侗族乡克兰寨村第三批无 10 铜仁市松桃苗族自治县普觉镇半坡村第三批无 11 铜仁市松桃苗族自治县寨英镇大水村第三批无 12 铜仁市松桃苗族自治县寨英镇邓堡村第三批无 13 铜仁市松桃苗族自治县寨英镇寨英村第三批无 14 铜仁市松桃苗族自治县孟溪镇头京村第三批无 15 铜仁市万山特区黄道乡瓦寨村第三批无地方财政方面，2014-2016年度，铜仁市计划74个传统村落的地方配套资金为5180 万元，即每个村落70万元预算，该笔资金铜仁市由各区、县财政配套。理筑素衬网Z心.ET

3.2.4保护项目实施《铜仁市2015年传统村落保护整体实施方案》由铜仁市住局组织制定，制定完毕后需要报省四厅（局）审查。包括指导思想、基本原则、主要目标、重点保护内容、实施时序、各级资金需求、组织保障措施等内容。铜仁市2015年整体实施方案中，重点保护内容有：文物保护抢救、历史筑修缮、基础设施改造、公共环境整治和非物质文化保护，整体时序安排为：2015年完成63个传统村落的“两表一规划”及11个试点村落的实施。目前，虽然铜仁市已有52个传统村落完成保护规划的编制，但是其中大多处于照常使用，没有特殊的保护措施阶段，保护规划仅在少数试点村落得到实施。第一批中央资金到位后，铜仁市开始传统村落保护规划的实施工作，启动第一批11个传统村落保护项目设177 个，完成中央财政投资1753.39万元，省级财政投资150万元，县级财政投资870万元。500 450 400 350 300 250 200 县级资金 150 100 中央资金 50 典云舍林候溪屯材心封神懂自然村施场村图4：第一批传统村落资金落实情况（截止2015年12月）铜仁市纳入保护实施项目主要包括：农村环境整治项目、中央财政“一事一议”项目、六项行动计划项目、文物保护项目四大类。其中，农村环境整治项目包含水源地环境整治、污水管沟设、人工湿地收集池设、垃圾箱、车、池设：中央财政“一事一议”项目包括：公共厕所、太阳能路灯、绿化、停车场、连户路步道、鼓楼、戏台、风雨楼、禾仓、消防设施、苗侗歌、侗戏、刺绣、蜡染等非物质文化传承、进寨路与其他：六项行动计划项目包含小康路、小康水、小康电、小康讯、小康寨：文物保护项目包含文物本体保护、文物周边环境治理。中央和省级财政资金主要通过农村环境整治项目和“一事一议”项目下放，两者都主要用于农村基础设施和环境改善工作，公共厕所、太阳能路灯、绿化、垃圾箱、车、池设等为主要设项目。而县级财政资金主要用于进寨路和旅游开发工作，目的是促进村落产业的发展。Z.Z心

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