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规划实施与管理104.基于公益性的城市菜市场规划建设路径——深圳市南山区菜市场调查反思PDF文本

基于公益性的城市菜市场规划设路径深圳市南山区菜市场调查反思江丹摘要：菜市场是满足城市居民日常生活消费需求的一项重要基础服务设施。然而，随者城市的快速发展和 “农改超”计划的不断推进，我国城市尤其是大城市，莱市场的数量越来越少，本文从深圳市南山区莱市场的现状调查入手，分析现状存在的问题以及导致问题的原因，结合深圳现行政策与条件，通过借鉴香港公共街市和新加坡小贩中心设的经验，从公益性角度出发，探讨深圳以及我国城市莱市场发展及其规划设的可行之路关健词：莱市场，公益性，规划，设 1前言JZ J。红菜市场，也叫农贸市场，是城市基本商业服务设施的重要组成部分，与城市居民日常生活密切相关，其不仅能为城市居民提供各种新鲜的生熟食材，而且能为城市弱势群体提供一定的就业机会，具有较强的民生公益性。然而，在我国现行的城市公共服务设施及用地分类中，即国标《居住区公共服务设施分类标准》和《城市公共服务设施分类标准》，菜市场分别被划归为商业设施和商业用地，尚未体现其公益性的一面。在我国，菜市场是一种比较传统的商业业态形式，随着城市的快速发展和人民生活水平的提高，国家以及不少城市都在积极推进实施“农改超”计划，即把农贸市场升级改造为超市。深圳市于2002年开始推行“农改超”，自此之后，在城市成区和新居住小区，就不再规划和配菜市场。因而，城市中菜市场的数量越来越少。深圳市政府为了保障民生和平抑物价，曾推出了流动售菜车，但百姓买菜难、买菜贵的问题依然存在。因此，在市场经济条件下，如何从公益性角度出发思考和探究菜市场发展及其规划设是一个值得研究的问题。2国内外菜市场设经验借鉴我国香港特别行政区公共街市和新加坡小贩中心的设，经历了较长的发展历程，可以興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

为我国菜市场的规划、设和管理提供有益借鉴。2.1政府主导，统一规划我国香港特别行政区公共街市由食物环境卫生署（以下简称“食环署”）统一规划、设和管理，每个公共街市设置街市咨询管理委员会。早期的街市是香港特区政府为了迁置沿街摆摊的小贩设置的，给小贩们提供室内档位和租金优惠，并发放小贩牌照，街市摊档的规模取决于周边需要迁置的小贩数量。20世纪90年代后，香港特区政府出台了《香港规划标准与准则》从规划前的需求评估和供应考虑，到街市的布局、设立、业态等经营活动，以及摊位的划分标准和数量都进行了详细的规范。2014年，香港立法会将公共街市定位为一一市民大众购买新鲜粮食的主要途径之一，以及为市民提供就业途径，以维持生计的场所，通过法律规范明确提出了街市在解决就业方面的作用。截至2015年5月，由香港食环署开办和管理的公共街市有76个，提供约14000个摊档，按平均每2人/摊档计算，公共街市能解决约2.8万人的就业问题。新加坡小贩中心作为公共基础设施项目，由政府统一规划和设，将小贩中心的功能整合在新镇和市中心区再开发项目中，从规划角度保证其土地资源的分配。新加坡现有小贩中心125个通9里班登要塑行网版中7平均色不到米：单个中心的平均服务人规模5.6万人。小贩中心的产权由政府掌控，分属环境部、屋局和裕廊集团3个不同的政府机构，由国家环境局负责管理小贩中心的各项事务。目前，小贩中心的设方式主要有两种：一是作为地块再开发的要求之一，即开发商想要获得地块的再开发权，必须在地块内规划小贩中心，满足周边需要迁置摊贩的需求：二是位于尚未开发的单独地块内，小贩中心以“中期用途”形式存在，后续开发需根据具体市场情况决定。2.2土地集约，混合利用香港作为一个高密度的城市，形成了特有的以混合用途开发为特征的城市格局，20世纪90年代后，香港新的街市大多结合市政大厦设置，分别在一、二、三层分别设置肉档，菜档和熟食中心，地下设置货车卸货场，其上设有社区图书馆、自修室、老人活动室、运动场或室内游泳池等公共场所，有的甚至还设有市政办公室，政府部门办公室，上环市政大厦就是一个典型的例子。市政大厦将文化娱乐、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务和商业金融服务类公共设施完美结合，构成集吃、喝、玩、乐于一体的城市新生活。新加坡的小贩中心一般于组屋（公营房屋）或交通交汇处附近，或作为邻里中心、镇中心的重要组成部分的，形成了邻里中心=小贩中心+邻里商业步行街+社区小广场的“空间范式”，与邻里商业步行街、社区小广场等一起构成了重要的社交空间，也成为游客们旅游興尚理筑素前网ZC.NE1

的必去之地。如金文泰镇中心，小贩中心与商业街、多层购物商场、社区广场、高层组屋、公交转换站、地铁站一起，构成一个充满活力的社区公共空间。图1香港中环市政大厦图2新加坡金文泰镇中心资料来源：网络 2.3严格立法，统一管理我国香港和新加坡都有较完善的法规体系，对于公共街市和小贩中心的都有严格的立法管理，分别对公共街市和小贩中心监管设立了多部法律规范（详见表1），内容包括经营者资格、牌照申请，经营业态、食品卫生等多方面。不管是在香港还是新加坡，经营者都必 7 须取得政府签发的牌照旁可经营，任何无照经营的行为都属于犯罪行为，政府将对其进行严厉处罚，任何执照持有人违反法令或法令下所制定的条例，将被暂时吊销或撤销执照。根据香港食环署统计数据显示，2015年，全港违反环境卫生有关法例而被定罪的小贩及街市（包括持牌小贩、无牌小贩、街市档位经营者)数目达29744例，罚款金额达15.1百万港元。同时，为了更好地扶持弱势群体和保持个体经营的模式，新加坡政府有关政策要求小贩牌照申请者必须为年满21岁的新加坡公民或永久居民，独资经营者、合伙经营者或公司提交的申请一概不予受理，有关的业务拥有人必须以个人身份申请小贩牌照。表1管理公共街市和小贩中心的相关法律规范城市/国家相关法律规范中国香港《香港规划标准与准则》、《公共街市条例》、《食物业规例》、《公共卫生及市政条例》、《食物卫生守则》，以及一些工作指引等：新加坡《公共环境卫生（食品卫生）条例》、《公共卫生条例》、“犯规记分制”的管理办法，《食品卫生手册》除了上述相关法律管理，香港和新加坡政府对于公共街市和小贩中心的优化、推广开展興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

了一系列活动。香港特别行政区和新加坡政府都会进行例行的保养和改善工程来改善其经营环境：为增加现有街市和小贩中心的人流，香港政府举办了专题展览、工作坊和节日庆祝活动，亦会展示多种语文的食谱，以及印制小册子和出版季刊《街市通讯》，新加坡政府则提供技能提升培训、大清扫、设立互动网站、出版宣传刊物、举办美食节等。除此之外，为了提高公共街市摊档的出租率，香港食环署会以适当方式，通过调低竞投底价出租长期空置摊档，并引入更多元化的小食及烘制包饼摊档和服务行业摊档，同时，对其经营业态进行了详细规定，如表2所示。表2小食掷档及服务行业摊档经营业态规定经营业态准许售卖食品/准许经营行业小食摊贩地道食品（鱼蛋、猪皮萝卜、香肠、牛什等）：煎酿三宝：肠粉：碗仔翅、生菜鱼肉：斋卤味：粥面及相关食品（不包括饭和餸菜）：中西甜品（糖水、炖奶、汤丸、豆腐花、布丁等）：鸡蛋仔、格仔饼、熟香饼加配料：三文治：沙律：指明限制出售的食品：凉茶（须由持牌食物制造厂及其他合法来源供应)、非瓶装饮料、奶类、雪级换先包装的养寸分别申请许可证7SC.N正工服务行业陪月/雇佣中介中心：美容/修甲/按摩：中医/跌打：填表/报税服务：电脑相关服务：旅行社：洗衣收发服务：电讯服务：速递收发服务：装修室内设计：掌相/占星术：地产：金融服务：婚姻介绍所 2.4市场运作，政府扶持香港公共街市和新加坡小贩中心的运作都遵循市场化原则，公共街市的摊位和小贩中心的非资助摊位均以竞投形式出租，以市值租金作为竞投低价，出价最高的投标者将会获得经营权，由表3、表4可知，香港公共街市与私营街市（香港领汇）、新加坡资助摊档与非资助摊档相比，都有明显的价格优惠。在新加坡，政府一直致力于经营摊贩的扶持，从1971年的迁徙计划，以优惠津贴吸引街边小贩，到现在的资助摊档，甚至在必要时候，政府对摊位租金进行适当调控，减低市民的租金压力。资助摊档主要针对租予之前从街头迁往小贩中心，或根据以往的贫困计划获分配摊档的小贩，政府提供一定的租金资助。同时，为保证小贩中心的个体经营模式，政府提出有关政策，严令禁止中标者把摊档分租或转让他人，必须亲自经营摊档。除此之外，小贩中心在进行提升计划期间，政府对于交还摊档、离开小贩行业的人士给予现金补偿，对于提興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

升计划完成后，重返中心的经营者，提供有条件的搬迁津贴。表3香港领汇街市和食物环境署的公共街市月租对比表企业类型领汇街市（私营街市）食物环境卫生署月租街市熟食档位街市摊档熟食市场 (m/港元)67.3 67.3 31 30.9 表4新加坡资助摊档和非自助摊档月租对比表摊档类型资助摊档非资助摊档月租街市摊档熟食摊档街市摊档熟食摊档 (m/新加坡元)56-184 160-320 85-3600 3004900 总之，不管是香港的公共街市还是新加坡的小贩中心，都是由政府主导设和管理，从根本上把握菜市场的公益性，为了更好地管理公共街市和小贩中心，政府制定了一系列的法律规范，同时，为保障社会弱势群体的利益，政府还制定了一系列的优惠政策。3深圳市南山区菜市场调查分析 75 17178C 据调查，目前深圳市南山区五个摊位以上的菜市场及农产品批发市场共计25个，其中以零售为主的室内菜市场22个，农产品批发市场3个，摊位总数约2500个。调查分析发现，关于菜市场，深圳南山区主要面临以下几个方面的问题。3.1现有数量少，服务半径过大据不完全统计，南山区现状设用地接近100平方公里，按照现状菜市场25个平均计算，大约4平方公里设用地才有一个菜市场，平均服务半径超过了1.1公里。相比新加坡和香港，大约是新加坡小贩分布中心密度的一半，也比香港街市的平均分布密度低不少。因此，不少南山区居民反映去菜市场很不方便：而居住在菜市场附近的居民幸福生活指数则明显要高。3.2空间分布不均衡，服务盲区过多不仅数量少，南山区菜市场空间分布还极其不均（见图3）。由于现存菜市场都是2002 年“农改超”之前设的，主要集中分布在旧村和老居住区附近：在旧村集中的地方，甚至存在布点过于密集、服务半径重叠的现象：而在新或更新后的居住区，菜市场则严重不足，市民买菜只能选择生鲜超市等，或者乘车到周边区域的菜市场。按照500米服务半径计算，菜市场的有效服务范围仅大约占南山区设用地的五分之理筑素前阀Z.ZC.ET

一，接近五分之四属于服务盲区：尤其是南部的新区域更为明显，如位于深圳湾公园附近的一个居住片区，距离最近的菜市场将近3公里路程。宝安区 8 8 素7 J 图3南山区菜市场500M服务范围资料来源：笔者根据资料自绘 3.3私有产权菜市场难以持续南山区现有社区菜市场产权分散，22个零售型菜市场，产权归属于21个不同单位，其中仅一家为国有企业开办，其余为集体、民企、甚至个人拥有。在私有产权下，企业为了追求利益最大化，在房地产市场火爆和房价高企的形势下，出现了菜市场经营面积缩减以及更改菜市场用途功能的现象：在开发商主导的城市更新中，将旧有菜市场拆除而重新开发后不再提供新的菜市场功能，如2016年4月刚刚拆除的太子山农贸市场，占地近上万平方米，是南山最大的市场，原有300多家商贩，却因商住开发被强制拆除，以致商贩“无处安身”，周边居民买菜困难。在市场经济背景下，私营企业往往只追求利益最大化，菜市场的存在与興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

否，市民的方便与否等等都不是其考虑的重点，所以很难保证菜市场的持续经营。9 批发。海城厨具 35103 ?0剂拆迁我养家可术买菜，快格限重要/湾求保留菜市切图4太子山农贸市场拆迁前的画面 4.相关议菜市场的空间布局直接影响着城市居民日常生活的便捷度，也是城市居民幸福生活的重要指标之一，好的菜市场除了合理的规划之外，离不开完善的配套政策和规划管理手段。借鉴香港公共街市和新加坡小贩中心的设经验，结合深圳市实际情况，针对菜市场的规划设提出以下议。4.1适当调整社区菜市场的用地性质，采取集约混合利用SC.NE 为保证菜市场的公益性，应把菜市场用地与一般盈利性、完全市场化经营的其它商业设施用地区分开来，将其纳入公共管理与公共服务的用地范畴，从根本上确保菜市场的公益性：同时，引导土地的集约利用，将菜市场与其他公共基础设施混合设置，如文化娱乐、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务以及商业服务类等等。4.2政府主导，强化社区菜市场的规划布局政府应主导菜市场的规划与设，抓实菜市场所有权，确保菜市场功能不变：对于己成菜市场，鼓励政府采取收购、控股、参股、租赁等多种方式获得所有权，逐步回归菜市场的公益性：强化社区菜市场的规划布局，组织相关部门编制菜市场的专项规划，确保菜市场的合理布局：对于菜市场分布不足的已成居民区，利用周边国有商业网点设施，进行菜市场的改补，或结合其他公共基础设施改菜市场。4.3摊档经营遵循市场化原则，政府适当扶持菜市场的摊档经营遵循市场化原则，政府通过招投标等方式确定经营主体。对于经营者政府给予一定的政策扶持，如租金资助或优惠，水、电、气价格按照工业标准收取，适当减免税收等等。同时，开展一系列惠民推广活动，如举办专题展览、现场烹饪展示活动，以及興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

印制宣传刊物、管理规范等等。参考文献 [1)钟驿.上海莱场布局规刻思考与探索).上海城市规划.2012(03)：92-97 [2]曹智华，朱晓芳，王金花.镇江市中心城区莱市场布局规划解析U江苏城市划.2012(02)：24-29 [3]刘卫减，Jens Schott Knudsen.香港"街市”的死去与活来U.世界筑导报.2013(01)：22-23 [4丁宇.菜市场公共服设施空间布局规划探析一以式汉市江汉区为例U.新常态：传承与变革—2015中国城市规划年会论文集2015 [⑤)]北京市商务委员会北京市社区莱市场设管理办法[Z]2012 [6香港规划暑，香港规划标准与准则[S]2015 [)香港食物环境卫生署官网.htp:www.fehd.gov.hk/sc_chi [⑧)]香港食物及卫生局.改善公共街市营运环境研究期终报告（中文译本）[B]2015 [9)新加坡小贩中心的内在秩序.htp:www.thepaper..cn/newsDetail_forward_1347542.2015-07-01 [10]新加坡"小贩中心"，是怎么成为一"景"的.http:/finance.huanqiu.com/roll/2016-02/84823 12.html.2016-02-01 作者简介江丹一深圳达学筑与城市规划学院，顾牙研究生.J.NE 興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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