规划实施与管理034.假说与验证_城市公共服务交易制度的选择——以鼓浪屿公共租界为例PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理034.假说与验证_城市公共服务交易制度的选择——以鼓浪屿公共租界为例PDF文本

假说与验证：城市公共服务交易制度的选择以鼓浪屿公共租界为例邱爽，左进摘要：城市公共服务交易的规则和方式，即城市公共服务的交易制度，对于最终成交的公共服务价值具有重要影响，也是面对真实世界时必须要考虑的重要研究内容。首先，针对不同的城市公共服务交易制度的区别以及选择的原因，提出假说进行解释。城市公共服务的交易制度大致可以分为“设前收费”和“遑成后收费”两类，通过权衡不同制度的成本与收益，相关主体会在二者之间进行选择：再者，为了确保假说的“可证伪性”和准确，结合鼓浪屿公共租界发展的客观事实和史料对假说进行验证：最后，对于我国进入城市存量规划时代以后，如何选择公共服务的交易制度进行了探讨。关键词：公共服务交易，制度选择，土地财政，房产税 1.公共服务交易制度的J.NE 公共服务的交易制度大致可以分为两类：“设前收费”以及“成后收费”。前者表示在开发设活动开始前，就完成公共服务的交易过程，其中最具代表性的就是我国施行的“土地财政”制度。在该制度下，公共服务的费用主要体现在土地出让金上，而土地出让金的数额在地块设之前就己经确定甚至付清：而后者则是指公共服务的交易是在不动产成以后，根据公共服务以及开发强度等条件的渐变而收取相应的公共服务费用，其中最具代表性的就是西方发达国家广泛施行的“房产税”制度。在该制度下，公共服务的费用不是固定不变的，而是每年度根据房屋物业等不动产占用的公共服务数量及质量进行相应的评估和收取。鼓浪屿公共租界交易公共服务时所采取的就是这种制度。这两种交易制度都是针对公共服务的收费，即公共服务供给方收回公共服务租值的方式，但为什么会有这两种截然不同的收费制度，将是本章研究的主要内容。不同的制度所导致的经济效率与福利后果具有巨大的不同，选择恰当的制度对于公共服务租值的最终显现是至关重要的。然而，只有解释了不同的公共服务交易制度为何存在，指出它们存在背后的具体约束条件，才能在实践中顺应约束条件的变化从而灵活地选择不同的興尚理筑Z.Z沁.E]

交易制度。2.制度选择的假说：融资便利与交易费用公共服务交易制度的假说主要从“融资便利“以及“交易费用“两个角度来对制度选择的原因进行解释，认为不同的公共服务交易制度是在融资便利所带来的收益以及交易费用之间的权衡。融资便利主要是指在进行大规模基础设施投资时，政府为其融资的难易程度。为城市提供公共服务的绝大部分基础设施的投资具有一个共同点，那就是其投资必须“一步到位”。如何将未来的财富贴现到现在，从而完成公共服务的投资，最终推动城市发展设便成为任何开发设活动中无法回避的重大难题。将未来的财富“借”到今天来使用的过程便是公共服务交易中的融资过程，其本质是财富在时间上的再平衡。交易费用是新制度经济学中的核心概念，交易费用概念所涵盖的范围十分宽泛，从广义上讲，交易费用指一人世界中所不存在的一切费用8，而就算从狭义上来理解，交易费用的指代范史举督室筑婆琴为养两啾契的和保正塑热行的费用巴T当交易费用为零时，不同的制度是等价的，也就是说不存在“制度选择”的问题，但是现实世界中，交易费用总是存在的，此时“制度的选择”便成为一个重要的论题。本文所讨论的交易费用主要包括两个方面：1)由于无法改变开发强度与用地性质所导致的公共服务租值消散：2)评估及收取公共服务费用所面对的阻力。2.1“设前收费”制度与融资便利以土地招拍挂制度为典型代表的公共服务交易的“设前收费”制度，在为公共服务的提供进行融资方面具有十分显著的优势。我国国有用地出让的本质是将未来一定时限内的预期公共服务收益贴现到今天来收取，并将所获得的“收益”用作公共服务的投资。土地出让所得从本质上来说是融资，而不是财政收入。相较于“成后收费”制度而言，“设前收费”的制度可以不依靠财政的既有积累，而是在现代信用体系下，利用未来的财富收益进行当下的大规模投资设。依靠原有的财富积累来进行大规模的公共服务投资，所产生的社会痛感是极其巨大的，同时也十分容易引发社会动乱与政治不稳定。能够轻松逾越公共服务投资的财富累积门槛，是“设前收费”制度相理筑素衬阀Z.Z0.ET

对于“成后收费“制度的主要“制度收益”。2.2“设前收费"制度的交易费用一项制度在带来“制度收益”的同时，也会带来制度成本。“设前收费”制度在融资便利方面具有较大的制度收益，但与此同时，其在另外一些方面也带来了相应的交易费用，其主要表现在由于无法在房屋物业等资产成后改变其开发强度与用地性质，以及无法在公共服务水平变化后追加收费这两方面原因而导致的公共服务租值消散。在城市设前为公共服务的投资进行融资时，投资者（开发商）是按土地未来预期的公共服务收益流来决定其出资额度的。要想其出资的前提条件就是要保证未来的公共服务收益的预期是明确且稳定的。地方政府通过编制规划的方式，将地块未来的公共服务收益预期明确地展示在投资者面前：同时令规划局在设验收完成后为产权人发放“一书两证”，从而将未来的公共服务收益预期稳定下来。如果在成后，产权人私自改变房屋的开发强度与用地性质，将会导致邻近物业的产权人，继而导致整个地块甚至城市的未来公共服务收益预期无规律变动。比如私自将筑“加高加胖“会占用道路等公共空间，有可能阻碍邻居的房屋采光和通凤未来公共报务收益预期的不可预测将会导致"设前收费"制度所要达成的融资体系完全崩溃。但是，“设前收费”制度不得不锁定开发强度与用地性质，会造成在城市不断发展变化的进程中，公共服务租值无法实现最大化，即导致公共服务租值消散。当公共服务水平提升后，房屋物业所有者适当增加容积率将会是有经济效率的改进，但是不会得到合法许可：又比如随着城市规模的扩张，城市中心区原有的工业厂房改作具有更高经济价值的商业办公用途也是不会得到批准的。另一方面，由于公共服务的交易在设前就己经完成，就算空间要素可以改变，公共服务供给方（地方政府）也无法根据公共服务水平的具体变动而相应地加收公共服务费用。既然提供公共服务后无法收回其租值，公共服务供给方的理性选择就是索性不对公共服务进行改善。空间要素的锁定，以及加收公共服务费用的困难，共同导致了原本应该被改善的公共服务无法得到改善，成为“设前收费”制度最主要的制度成本。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

2.3“成后收费”制度的收益与交易费用 “设前收费”的公共服务交易制度所存在的租值消散问题，在“成后收费”的公共服务交易制度下可以得到规避。地块公共服务的水平变化、产权人转变用地性质、产权人改变开发强度都会导致其所占用的公共服务价值的变化。“成后收费”的公共服务交易制度可以根据产权人所占用的公共服务价值的变化，在一定时间期限内灵活收取相应的公共服务费用，从而避免公共服务租值由于空间的要素锁定而导致消散。这就是“成后收费”的制度收益。“成后收费”制度的交易费用来自于公共服务费用的最终厘定与收取所面对的阻力。没有竞争，便无从定价。“设前收费”制度可以依靠“土地招拍挂”等具体的机制设计，构一个开发商互相竞价的市场。出价最高者所愿意支付的价格便决定了地块的公共服务的价值。而“成后收费“制度由于资产已经成，物业产权分散在不同的所有者手中，此时便难以构基于竞争的公共服务市场。公共服务价格的确定不再通过市场，而只能通过“民主”的方式，以征得所有物业产权人的一致同意来确定。各方的讨价还价将带来较高的公共服务资器筑 3.鼓浪屿公共租界的验证鼓浪屿公共租界主要采用财产税制度，即“成后收费”的公共服务交易制度。本节通过对鼓浪屿公共租界时期的史料进行重新归纳整理，对公共服务交易制度选择的假说进行验证。验证主要从以下两个方面进行：1)公共租界内的土地转让制度以及华侨作为公共服务投资的主体，使得工部局对于公共服务的融资需求不大，“设前收费”制度在融资便利方面的优势无法得以体现：2)公共租界内的公共服务提供是渐进式的，“设前收费”制度会造成大量的公共服务租值消散，而“成后收费”则可以避免该问题。3.1地役权缺失：工部局无法进行大规模公共服务投资鼓浪屿公共租界时期的土地为私人所有（图1）。在中国人之间进行土地转让依靠的是传统的“田单”制度。在中国居民与外国商民之间进行转让时，则依靠类似于中国传统的土地 “永租制”的“道契“制度。所谓“永租制”，即是指租地人须在承租时先向业主交付一笔保证金，当时称为押租银、顶耕银、佃银等，承租后须在每年秋后向业主缴纳年租。押租的数量興尚理筑素前网Z.ZC.NE1

有时与一年的年租相等，这叫“对押对租”：有时是多收押租，少收年租，押租超过年租，这叫“重押轻租”2四道契即是指外国商民向中国居民“永租”土地之后，由中国道台向外国商民发放的地契。道契的发放要经过外国领事馆和中国道台，分上中下三契，上契（西文）由外国领事馆留存，中契（中文）由道台衙门留存，下契（西文）归租地洋商执有（图2）。每次交易都会在契上注明，如有分拆、合并等情况则另立新契。道契有高度的规范性和权威性。在鼓浪屿公共租界，不论是在中国土地产权人之间，还是在外国商民与中国土地产权人之间进行的土地转让交易，都是采用“民向民租”的制度，鼓浪屿公共租界工部局不仅不对租界内的土地拥有所有权，而且也不享有地役权。按大陆法系的通说或典型立法，所谓地役权，是指甲土地（供役地）供乙土地（需役地）便宜之用的权利。因为大规模公共服务的固定投资与落地必须在空间上征用并灵活配置大量土地，鼓浪屿公共租界工部局对于“地役权”的缺失，导致其为租界进行公共服务固定投资时候缺少最基本的前提条件。无法进行公共服务固定投资，也就意味着工部局对于与大规模固定投资相关的“融资”需求不大，“设前收费”的公共服务交易制度的收益也就无法得以体现。制度收益的降低，使得工部局倾向于不采用设数的壁筑 Lot No.17 Petigura's Property Lot No.93 hgopon 图1鼓浪屿公共租界土地产权归属的示意资料来源：英国国家档案馆.F0678:121,Map6.3 Map of Lot No..136,1916.理筑素前阀Z.ZC.ET

3.2工部局不是租界公共服务固定投资的主体鼓浪屿公共租界时期工部局并不是界内公共服务固定投资的主体，其公共服务供给主要包含界内治安管理、垃圾与粪便清运、道路维护、排水系统维护等非资本密集型的市政基础设施设。道路修是工部局鲜有的公共服务固定投资。而其他公共服务的供给，如电灯、电话、码头设施的设等，工部局主要依靠引入外来企业进行直接固定投资，工部局自身则只扮演保障投资人合法权益、配合企业投资的角色。3.2.1电灯与电话鼓浪屿公共租界的电灯照明服务的提供方是上海英商伟仁洋行。20年代初期，伟仁洋行将该专利权转让给了上海英商立昌洋行，由后者接管厂房。1926年，改名为“鼓浪屿中华电灯电力股份有限公司”。厦门电话始于1907年，由林尔嘉独资创办。数年后，日本川北公司到鼓浪屿岛创设电话企业。1923年，黄奕住收购了林尔嘉和日本川北两家公司，成立了“商办厦门电话有限公司”。并于该年“十月一日，电话安置鼓浪屿水线”，从此厦鼓两岛用户便可以互相通话，用户逐渐增加。1933年9月，28位股东齐聚鼓浪屿，正式成立“商办厦门电 T 契地 TITLE-DEED 地事照得绿的第十一代州府海防清承分府。文5人人食月照和地定肉原地主功内英国民人在各地方税地立者科党限院 44 給一三名下租地基一魏量中 1 图2鼓浪屿公共租界租地地契资料来源：英国国家档案馆.F0678:5,Amoy:Lot No.2Bain,A.W,1879.興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

话股份有限公司”。例 3.2.2码头鼓浪屿公共租界时期的历史条件及其独特的地理环境，决定了码头对于鼓浪屿发展的极其重要的地位。租界内的码头设同样也主要依靠外来企业的固定投资。如英商和记洋行在岛东部海滩修了栈房以后，在栈房滨海的堤坝修了用于卸载货物的码头，即“和记码头”：归国华侨黄仲训于1926年出资修了黄家渡码头：20世纪初由菲律宾华侨林中玉与其烟亲洪子谦合资修了中谦栈房靠海处的中谦码头：1934年5月，工部局董事会与荷兰港工程公司签订合同，由后者出资修龙头新码头。3.2.3学校鼓浪屿公共租界内的学校主要由外国教会以及中国华侨创办，租界工部局不对学校等文化教育事业进行直接投资。外国教会所创办的学校包括：由英国伦敦工会系统创办的福民小学、碧澄中学、寻源中学、观澜圣道学校、回澜圣道学校：由英国长老会系统创办的英华书、∠7aF三三院、怀仁女学、杯德幼稚师范学校：由美国归正教会系统创办的毓德女子小学和中学、田尾妇女福音学院、养元小学、教孺园：美国安息日会系统创办的美华小学、美华三育研究社：西班牙天主教系统创办的维正小学等。中国人创办的学校包括普育小学、闽南职业中学等从以上对于史料的梳理可以看出，鼓浪屿公共租界工部局并不是租界内资本密集型的公共服务设施的投资主体。大量的公共服务设施是由外商、华侨等投资的，工部局扮演的更像是“轻资产运营商”的角色，为投资者进行服务。外商与华侨对于公共服务的投资则使得工部局“没有必要”为租界提供资本密集型的公共服务，导致了工部局对于为公共服务融资的需求不大，“设前收费”制度并不能为其带来太多的收益。3.3.公共服务渐进式供给与租值消散从以上对于鼓浪屿公共租界时期公共服务供给的梳理，不难看出，其公共服务的提供在时间跨度上显现出“渐进式”供给的特征。在这种情况下对未来的公共服务收益进行较为准确的预期判断是十分困难的。工部局如果采用“设前收费”制度，那么由于公共服务己经成交，且空间要素也已被锁定，任何在未来提供的公共服务都将无法收回其租值。由于公共服务的租值消散将十分巨大，理性人将选择不再提供公共服务。其后果将会是，鼓浪屿公共租界不興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

再持续不断地产生公共服务的增量，公共服务供给的停滞将带来租界发展的止步不前。换言之，只有放弃“设前收费”，而采用“成后收费”的公共服务交易制度才可以应对公共服务渐进式提供所带来的不确定性，避免大量的租值消散，其制度收益是巨大的。基于这个原因，工部局更倾向于采用“成后收费”的公共服务交易制度。4.简要讨论：增量规划、存量规划与公共服务交易制度 4.1“增量规划”与“存量规划”的概念界定学界目前对于“增量规划”与“存量规划”概念尚无权威的界定，但是总的来看，相关研究都主要围绕“设时序”这一角度，将二者进行区分。如邹兵（2013)认为：“所谓增量规划，是指以新增设用地为对象、基于空间扩张为主的规划”，而“存量规划是通过城市更新等手段促进成区功能优化调整的规划”刃：陈宏胜(2015)8也认为“增量规划是对处于快速发展阶段的城市做正方向的预测和扩张性的发展安排”：而存量规划则包括“土地的内部挖潜，如城市更新、三归改造、旧区整治等，并加强对城市内部功能的调控”等内容可以看出，这些研究都是从时序上进行判断，认为“增量规划"在先，等“增量规划“完成后，便进行“存量规划”阶段。换言之，“增量规划是“存量规划”的必经阶段。本文认为“增量规划“和“存量规划“的本质不应通过“设时序“来划分，而是应从“产权征收”的制度角度进行界定。“增量规划”的特征是政府征收土地、房屋等不动产的产权，使其原本复杂的产权安排归于单一（政府作为新的产权人）：而“存量规划”的特征则是政府不征收土地、房屋等不动产的产权，而使其通过市场的自发交易得到转让与使用。这样界定的好处有以下两个方面：1)从产权是否征收，即制度的角度进行界定，可以将各参与主体的收益、成本、风险等要素的变化凸显出来，也便于理清各参与主体的角色，从而更好地指导实践。2)从产权征收的角度可以将“增量规划”与“存量规划”划分得更准确。比如乡村规划，由于政府不征收集体的土地与宅基，其规划方法更偏向“存量规划”（公众参与、社区营造等)，而与传统的“增量规划”大不相同。4.2解释：增量规划的公共服务交易制度选择在进行增量规划时，政府征收土地、房屋等不动产，通过货币补偿等方式将原本复杂的产权“抹去”，并使其归属于政府。产权征收使政府不再面临“地役权”难题，提供公共服务興尚理罚素前网Z.ZC

有了最基本的前提条件。同时，政府作为公共服务投资的主体，如何能为公共服务融资便成为压倒一切的最重要的难题。只有跨过初始的公共服务投资门槛，城市这艘“巨轮”才能被真正发动起来。根据本文的制度选择假说，此时政府应该采用“设前收费”的公共服务交易制度，将未来的公共服务预期收益贴现到今天，从而为公共服务的设融资。而且选用这种模式，公共服务只能“一步到位”，大规模公共服务的同时提供意味着融资数额是惊人的。为了稳定公共服务的未来预期收益，政府主要通过“编制城市规划”以及“发放一书两证"等手段展示并锁定周边公共服务配套、开发强度、用地性质等空间要素情况，从而使融资得以顺利进行。4.3议：存量规划的公共服务交易制度选择在进行存量规划时，政府由于不征收不动产的产权，大规模、一次性地提供公共服务便不再可能。公共服务在存量规划下只能进行“渐进式”地改善或者新增，由于每次提供公共服务的资本门槛较低，除政府之外的其他市场主体也就有了成为某些公共服务的供给者的可能。为公共服务融资，不再是政府的主要诉求。较小的融资需求与渐进式供给的公共服务，意味着采成收费的今共务交易制度成为政府的必然选择?但如何降低「成后收费“制度所涉及的公共服务价值评估与费用收取等过程中产生的交易费用，将是制度能否得到推行的关键。比如不采用每年评估的方式，而是只有在开发强度、用地性质等空间要素的变动超过一定“阀值”以后，才重新评估公共服务费用：未评估的年度按上一年度的标准缴纳公共服务费用。又比如只对超过土地出让使用年限的物业征收公共服务费用，未超过使用年限的物业不征收。这些措施在一定程度上都能降低公共服务费用收取的难度。5.结语公共服务交易制度概括起来主要分为“设前收费“与“成后收费”两大类。前者以“土地财政“制度为典型，后者则以房产税制度为主要代表。每一类制度都有“制度收益”、“制度成本"两方面，并且随着具体约束条件的不同，其利弊情况也不会不同。正是由于制度的“收益一一成本“的变化，导致了制度的变迁以及在不同制度之间进行选择的必要。“设前收费”的公共服务交易制度能大幅度降低融资的难度，将未来的财富贴现到现在来使用，从而绕过阻碍城市发展的大规模公共服务投资的高门槛。但为了融资的需要，“興尚理筑素衬网Z.ZC.ET

设前收费”制度需要锁定开发强度、用地性质等空间要素来稳定公共服务未来收益的预期。该类制度的主要交易费用就来自于由空间要素锁定引发的公共服务租值消散。“成后收费”的公共服务交易制度无法带来融资方面的便利，但是由于开发强度、用地性质等空间要素可以灵活变动，公共服务租值消散问题可以得到规避。其主要的交易费用来自于公共服务费用的具体厘定以及收取过程中所面临的阻力。鼓浪屿公共租界工部局采用以财产税为核心的公共服务交易制度的事实验证了本文的 “制度选择假说”。首先，由于在公共租界的土地转让制度下，工部局无法行使地役权，导致其无法大规模地为租界提供公共服务：再者，公共租界独特的历史时期，使得大量福的归国华侨对鼓浪屿公共租界的资金密集型公共服务进行固定投资，从而代替工部局成为了公共服务投资的主体。以上两方面的原因导致了工部局对于为公共服务融资的需求不大。另一方面，由于公共租界内的公共服务供给具有“渐进式”特点，时间跨度较长且不可预期，采用“设前收费”的公共服务交易制度将带来巨大的租值消散，而“成后收费”制度则可以有效地避免该问题。综上，对于租界工部局而言，“设前收费”制度的收益不明显，而其成本却十分高昂，这部分在“成后收费“制度下可以得到有效避免。工部局采用“财产税”作为其公共服务的交刺超筑我国进入城市存量规划时期以后，应该根据具体的现实约束条件，灵活采用不同的公共服务交易制度。“设前收费”和“成后收费”这两个制度“端点”之间，有大量的制度设计的空间，这条渐变的制度光谱每一区段都可以是未来我国公共服务交易制度选择的备选项。参考文献 [山赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与抉择城市发展研究，2014,21(1)：1-13，[2]费成康.中国租界史M.上海：上海社会科学院出版社，1991.[3)杜恂诚道契制度：完全意义上的土地私有产权制度川.中国经济史研究，2011,1：003.[4未广新.我国《物权法》中地役权制度探究)法学，2009(7)43-54.[5)郭瑞明.爱门侨乡[M.厦门：鹭江出版社，1998：86.[6何其颖和界时期的鼓浪屿之研究[M)厦门：厦门大学出版社，2003，[7刀邹兵，增量规划、存量规划与政策规划[U)城市规划，2013(2)35-37.[8]陈宏胜，王兴平，国子健规划的流变—对增量规划、存量规划、减量规划的思考[川现代城市研究，2015(9):44-48.理览素前网Z.ZC

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