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规划实施与管理110.政府视角下的总体规划实施机制解析PDF文本

政府视角下的总体规划实施机制解析廖茂羽，陈芳芳摘要：本文突破规划体系内的审视范骑，强调总体规划的公共政策属性和政府行为特征，从行为过程和行为主体两个角度对总体规划实施机制进行分析。行为过程方面，总体规划在规划体系内沿三条路径逐层分解转为具体的空间管控要求，在规划体系外主要围绕两条路径通过种类繁多的政策文件落实到具体的设项目，行为主体方面，在目前以项目管理为核心的政府部门职权划分中发展改革部门是具有综合职能的强势部门，由其主导的实施路径对实施结果最具影响力。两个角度的综合分析指向路径Ⅳ对于总体规划实施的重要意义。关健词：政府行为，城市总体规划，实施机制，规划体系引言 1 城市规划与政治一直有着密切的联系，现代城市规划更是作为一项重要的政府行为而兴起。按照《简明大英百科全书》对城市规划本质的界定，城市规划既是科学和艺术，也是一项政府行为和一种社会活动。我国的总体规划深受计划时期静态蓝图式规划理论的影响，加上长期以来偏向于扮演技术工具的角色，导致总体规划的政府行为属性没有得到全面认知。规划领域自恃总体规划为一种专业活动，对其理解和研究多囿于相对封闭的城市规划理论体系，表现出重编制轻实施、重结果轻过程等一系列问题。在当前政府职能和规划理论都发生转型的制度背景下，总体规划作为政府实现宏观调控的公共政策，作用点在于干预城乡公共资源配置，进而利用政府公共政策和公共投资的导向来引领、鼓励或约束市场投资的方向和力度，发挥出一种类似杠杆撬动的效果，在对城市社会空间公正和环境空间品质的保障基础上，为城市经济发展提供承载空间③。公共政策属性的强化突出了总体规划的政府行为特征，作为政策的总体规划并不会单凭文本和图纸发挥作用，而是依赖于政府采取行动逐步落实，在过程中体现价值。总体规划身为城市未来空间发展的政策框架，作用的对象是城市整体，实施的主体也应是城市的各个政府部门。整个实施过程内在于地方政府各部门系统的整体协作过程之中，需要经过一系列决策环节、制定一系理筑素前阀Z.ZC.ET

列政策来层层推进，分区规划、详细规划等各类规划作为政策工具的一部分，规划部门也只是参与其中的主体之一。在这样的理解下，政府视角下的总体规划实施即是政府行为相互衔接、配合的运作过程，可以从行为过程和行为主体展开分析。2行为过程整体而言，总体规划的实施主要涉及五条路径的相互配合，可以分为规划体系内和规划体系外两个方面：一是规划体系内，通过各层次、各类型规划分解、细化和深化，将宏观的战略目标转化为具体的空间管控要求：二是规划体系外，借助和空间有关的政策文件围绕设项目进行控制和引导。城市总体规划 ,国民经济与社会发展五年规划士地利用总体规划环境保护规划商业网点拔划近期设规划交通等其绝规划外围次级单政府年度国民经济和社会专项规划分区规划专业规划位总体规发年度实计划工作投告发风年计年度财政算一共应十控材性详细规划年良效府投透日计划双府投资项日非政府投资项日图1总体规划实施机制资源米源：作者自绘 2.1规划体系内我国的规划编制体系正处于调整、变动的时期，国家层面的推陈出新与地方层面的不断摸索双向结合，在法定、非法定多种规划类型的不同组合下呈现多元化发展。传统以总体规划和详细规划为核心的二元城市规划体系源于计划经济时期的制度设计，在社会经济条件下面临严峻挑战。新时期中央和地方都积极探索规划体系的革新，自上而下推行的近期设规划和自下而上崛起的战略规划都是21世纪以来国内出现的新的规划尝试。目前总体规划广泛参考的《城市规划编制办法》颁布于2006年，2008年推行《城乡规划法》之后尚没有新的编制办法出台对规划编制体系给予明确的指引。在这样的背景下，各地出于实施的興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

现实需要进行探索，学者也对此展开多方面研究，规划体系架构不一、莫衷一是”。本文暂按照《城乡规划法》和《城市规划编制办法》提及的法定规划体系进行梳理，一共可分为三条路径：2.1.1路径|：横向对接的“专项规划°”这一条路径是总体规划在内容层面与规划部门主导的专门性规划的对接。《城乡规划法》指出，城市总体规划应当包括“各类专项规划”，《城市规划编制办法》又规定“城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。”这样来看，专项规划不仅作为总体规划的内容组成，在编制时纳入其中，同时又是总体规划的深化和补充，在实施中作为落实城市总体规划的重要技术支撑。实施过程中编制的专项规划首先依据总体规划确定的原则进行细化和展开，然后将确定的设施布点等空间层面的内容反馈到控制性详细规划中，使专项规划的内容通过法定控制性规划成为规划实施管理的依据。2.1.2路径川：纵向衔接的“总体规划一（分区规划)/镇总体规划一控制性详细规划”这一条路径是总体视划在空晏面的切分和细化，是城市规划纵向衔接的主线。从战略去子杀个为.o.二性总体规划到实施性的详细规划一直是我国规划体系的核心，不管是法定的分区规划、控制化。按照《城市规划编制办法》规定：“编制城市分区规划，应当依据已经依法批性详细规划还是非法定的片区发展规划、次区域规划，均是这条主线上规划层次的增加或细准的城市总体规划，对城市土地利用、人分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求”，而“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和设提出控制指标，作为设主管部门（城乡规划主管部门）作出设项目规划许可的依据。”由此，从总体规划到分区规划再到控制性详细规划的规划衔接路径得以明确。虽然《城乡规划法》取消了分区规划的法定地位，但出于现实的需要不少城市在实际工作中仍然保留，并结合实践摸索分区规划的变革途径。此外，由于传统的分区规划主要适用于中心城区，外围镇级单元自己的总体规划作为控制性规划的依据。2.1.3路径：滚动推进的“总体规划一近期设规划一（年度实施计划)”这一条路径是总体规划在时间维度的推进和调整，也是调控和引导城市近期设与发展的依据。2002年以来，国家出台了一系列政策文件将近期设规划作为总体规划实施的重興尚理罚素前网Z.ZC

要环节。其中，设部联合九部委下发的《关于贯彻落实<国务院关于加强城乡规划监督管<>理的通知>的通知》，指出“近期设规划是实施城市总体规划的近期安排，是近期设项目安排的依据”，并使其成为项目审批的依据°。《城市规划编制办法》进一步把近期设规划明确从总体规划的内容之一变为单独的一个层次，规定“城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期设规划。”近期设规划在落实总体规划的同时强调与国民经济和社会发展规划的衔接。不仅将国民经济和社会发展规划作为编制依据，并且在编制时限上保持一致，每五年滚动编制。有学者认为，五年规划侧重于总体指标而较少涉及项目，仅在这一层次进行衔接是不够的。2011 年《关于加强“十二五”近期设规划制定工作的通知》也提出要求，近期设规划要“研究制定年度设行动计划”。实际上，广州、深圳等地方政府近年来己经着手开始编制年度实施计划，对设项目和设用地进行有序安排的同时加强与国民经济和社会发展年度计划等政府的年度操作性计划相对接。2.2规划体系外规划体系外注要是其他系统与递体规划的横向协作和落实，可归纳为两条路径：2.2.1路径Ⅳ：逐层传递的“国民经济和社会发展五年规划一年度操作性政府文件—政府投资项目/非政府投资项目”这一条路径包含了时间和内容两个维度的传递。首先，国民经济和社会发展五年规划吸纳总体规划的相关内容，重点体现战略层面方向性的要求。五年规划通常是一届政府工作主要意图的集中体现，总体规划是其城市空间发展安排的主要依据。相关法规对此也有述及，原《城市规划法》第六条即写道“城市规划确定的城市基础设施设项目，应当按照国家基本设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划，按计划分步实施。”《湖北省城乡规划条例》更进一步，明确“城乡规划工作是政府的重要职责”，“各级人民政府应当将城乡规划工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，实行行政首长负责制，立健全规划执行责任追究制度，确保城乡规划实行集中统一管理。”其次，年度操作性政府文件按照五年发展规划的指导方向结合当年的发展环境具体落实，主要体现战术层面实质性的内容。其中，政府年度工作报告以及国民经济和社会发展年度计划将五年规划的目标和要求在年度上进行分解，并结合城市发展环境的变化做出适当调整，重点阐述当年政府工作的重点和经济社会发展目标。年度政府投资项目计划按照当年的工作重点和发展目标，同时参考、协调年度财政预算理筑素衬网Z.ZC.ET

和年度土地供应计划在资金和土地方面的要求，统筹安排做出项目安排。最后，政府投资项目由各责任部门按照政府投资项目计划予以落实，非政府投资项目虽不由政府直接实施但也受政府发展意图的引导，需经发展改革部门核准或备案°，并符合年度土地供应计划的要求。在传递过程中，近期设规划和控制性详细规划也配合、参与其中。近期设规划及其分解的年度实施计划与国民经济和社会发展五年规划和政府年度操作计划的衔接前己述及。除此以外，在项目立项和实施阶段也需要近期设规划和控制性规划提供依据：按照相关规定°，政府投资项目和非政府投资项目在立项报批时均需要申请办理规划选址手续，而规划选址即需要城乡规划管理部门根据批准的控制性详细规划或近期设规划进行选择或予以确认，后续申请设用地规划许可证也需要控制性详细规划的位置、开发强度等信息作为依据。2.2.2路径V:横向协作的“专业规划”这一条路径是其他部门编制的专业规划与总体规划和路径Ⅳ的积极配合。这里的专业规划主要包括国土资源部门编制的土地利用总体规划、环保部门编制的生态环境保护规划、交通部门编制的交通规划、商业部门编制的商业网点规划等与城市空间安排直接相关的规划类型。这些规划虽然多从自身专业判断和部门利益出发且自成体系，但其中涉及的空间布局内容与总体规划、五年规划有所交卖首先专业规划在编制时需要与总体规划和五年规划相三子余不才闪.0U.已1 协调，既参照总体规划、五年规划的相关要求又将具体内容纳入五年规划、年度计划以及政府年度工作报告之中。其次，编制完成的专业规划为项目立项和实施提供依据，既作为相关部门参与项目管理的凭证，同时促使布点设施等规划内容转化为具体项目设落实。总体而言，总体规划实施的关键正是规划得到城市政府采纳后层层推进，将总体规划所确定的方向和内容逐步落实，最终体现为政府主导的公共投资项目设和政策引导的非政府投资项目设。从行为过程分析来看，总体规划最终落实到具体的项目设需要经过以路径 Ⅳ为主线，其他路径相配合的综合协作过程。3行为主体按照上述各条路径分别梳理各个节点行为主体发现：路径I、路径Ⅱ、路径Ⅲ都主要由城乡规划部门负责。按照《城乡规划法》《城市规划编制办法》的相关规定，专项规划、分区规划、控制性详细规划的编制都属于城乡规划部门的事权：镇人民政府负责组织编制镇总体规划，并根据镇总体规划的要求组织编制镇的控制性详细规划。理筑素前网Z.Z沁.NE1

路径Ⅳ以城市人民政府和发展改革部门领衔，各职能部门积极配合。其中，人民政府负责组织编制政府年度工作报告和国民经济和社会发展五年规划，分别由城市政府研究室和发展改革部门负责起草，相关部门参与完成。发展改革部门不仅负责编制每年的国民经济和社会发展计划以及政府投资项目计划，还要负责对各类设项目采取审批、核准及备案管理，充分发挥发展改革部门综合协调地区社会经济发展的职能。政府投资项目的确定是发展改革部门根据城市经济社会发展目标与各部门、各行业的需求，并结合政府的财政能力进行协调和平衡的结果：非政府投资项目也由其制定政策引导，并予以核准和备案。各职能部门的配合不仅体现在五年规划和年度政府操作性计划的制定中，在最终项目立项报批时还需要城乡规划、国土资源和环境保护部门的参与，提供规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。路径V由有关部门自己组织编制。专项规划由相关职能部门依据相关法律法规规章组织编制，相关内容也作为发展改革部门管理项目的依据。表1总体规划实施过程的行为主体路径节点主体专项规划城乡规划部门城乡规团部门女素镇总体规划山丁了镇人民政府控制性详细规划规划部门、镇人民政府近期设规划城乡规划部门 I 年度实施计划城乡规划部门国民经济和社会发展五年规划城市人民政府，发展改革部门会同有关部门起草/发展改革部门政府年度工作报告城市人民政府，政府研究室会同有关部门起草国民经济和社会发展年度计划发展改革部门年度财政预算财政部门 W 年度士地供应计划国土资源部门年度政府投资项目计划发展改革部门玫府投资项目发展改革部门、城乡规划、国土资源、环境保护部门等非政府投资项目发展改革部门、城乡规划、国土资源、环境保护部门等专业规划国土资源、环境保护、商业、交通等职能部门从行为主体的分析来看，路径Ⅳ对实施结果最具有影响力。在当前的政府管理体制中，政府运作以项目管理为核心，己经在政府内部形成一套相对成熟的、有关部门密切配合的整体协作机制。其中规划部门的主要事权是组织编制总体规划、详细规划、专项规划等方案进行审批报批，并通过“一书两证”的规划许可程序对全市范围内的用地实行规划管理，为项目立项和设提供管理依据。规划部门在政府架构中虽是重要组成部分毕竟属于相对专业的部门，权属有限、无力主断项目的运作，对其他政府部门的协调作用也很限。而真正能对興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

各部门有协调能力和事权的是发展改革部门，其前身是计划部门，在计划经济时期即在城市发展和设起着综合协调的中枢作用。虽然改革开放以来权力范围有所收缩，但仍是政府机构中最具综合功能和权威的强势部门，对项目起着直接调控和监管的作用。4结论与讨论政府视角下的总体规划实施由一系列政府行为组成，通过五条路径的配合将总体规划的内容逐步、逐层传递落实到具体的项目设。虽然由于行为本身的有限理性和行为环境的不确定性，每一条路径的每一个决策环节都可能背离总体规划，造成实施结果的偏差，但通过行为过程和行为主体的剖析判断出路径Ⅳ对于总体规划实施起着决定性作用。通过总体规划实施机制的剖析，一方面可以更有的放矢地对总体规划实施过程进行监测，尤其是路径Ⅳ中的国民经济和社会发展五年规划和年度政府工作报告，不仅逐年发布在政府网站公开可获取，且关乎城市设和发展的内容占到相当篇幅。另一方面，有利于立更加有效的总体规划动态调整机制，从加强近期设规划与五年规划及年度实施计划与年度政府工作报告规划两个层次的衔接着手，实现总体规划实施中的适时调整。自“十一五”之 m、∠7hcx=后，五年规划的空间调控属性越发明显，空间规划的内容比重不断提升，使得路径Ⅳ对于促进总体规划实施落实、完善总体规划实施机制的意义更加凸显。注释 ①从北京、重庆、深圳等多个城市来看，对专项规划的概念界定不清，编制类型繁多、编制主体多元。本文按照编制主体予以区分：把由设规划部门牵头组织编制的、配合总体规划实施的、专业性较强的相关下位规划归为专项规划：把由其他部门牵头组织编制的、涉及空问布局且与总体规划紧密相关的部门行业规划归为专业规刻。②规定“自2003年7月1日起，几未按要求编制和调整近期设规划的，停止新申请设项目的选址，项目不符合近期设规划要求的，城乡设规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准设项目议书，国土资源行政主管部门不得受理设用地申请。”③据《国务院关于投资体制改革的决定》及《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的要求，政府投资项目审批制采取审批制，需要报送项目议书，依据项目议书批复文件向城乡规划、国土资源和环境保护部门中请办理规划选址、用地预审以及环境影响评价审批手续，然后向发展改苹部门中请办理可行性研究报告，附送规划选址、用地预审和环境影响评价审批文件：企业投资的重大和限制类项目采取核准制，中请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续，然后报送核准项目中请报告，附送规划选址、用地预审和环境影响评价审批文件，向发展改革部门申报送项目申请报告：企业投资且在《政府核准的投资项目目录》以外的实行备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案，备案后理筑素前网ZC.NE1

申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。④包括《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》和《城乡规划法》⑤按照《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定，“国家总体规划和省（区、市)级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草”，实际工作中多由发展改革部门组织编制。参考文献 [山童明，政府视角的城市规划，北京：中国筑工业出版社，2005 [2]孙施文，现行政府管理体制对城市规划作用的影响，城市规划学刊，2007(5)：3239 [3)]张文形，殷毅，姜涛，基于实施的规划编制机制探索，城市规划，2010(6)：26-30 [4]周岚，何流，中国城市规划的挑战和改革探索国家规划体系下的地方特色之路，城市规划，2005 (3):9-14 [5)袁奇峰，构适应市场经济的城市规划体系，规划师，2004(12)：33-36 [6杨保军，周岚，尹海林，等，总体规划修编与近期设规划，城市规划，2005(11)：54-65 [⑦]占思思，盛鸣，转型统筹·差别化一法理性与适应性导向下的规划体系与总体规划改革探讨，规划师，2014(3)：71-76 [8)邱强，城乡专项规划编制特点探讨，现代城市研究，2009(5)：42-45 [9何梅，安，两型空智下摄分规划锅制糢式标机以式汉节新城组耳分区规划为例，城市规划，2009(7)：16-20 [10]庞海峰，许骏，龚松青，等，城乡统筹背景下设区城市全城分区规划探讨一以重庆市渝北区分区规划为例，规划创新—中国城市规划年会，2010 [11]邹兵，钱征寒，近期设规划与“十一五”规划协同编制设想，城市规划，2005(11)：66-71 [12]黄晨，从部门事权与规划内容相对应的角度思考城市规划体系的改进，规划师，2008(10)：57-61 作者简介廖茂羽，南京大学城市规划设计研究院有限公司，规划师：陈芳芳，南京大学，在校研究生。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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