规划实施与管理115.行动规划理念下的整治更新规划方法研究——以恩施五峰山整治更新规划为例PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理115.行动规划理念下的整治更新规划方法研究——以恩施五峰山整治更新规划为例PDF文本

行动规划理念下的整治更新规划方法研究以恩施五峰山整治更新规划为例杨珺摘要：作为蓝图型规划，传统的法定规划作为典型的“增量规划”以供给为导向自上而下的对于城市片区进行发展定位及空间规划，却在一定程度上忽略了现实问题的解决、目标实现路径的构，这一缺陷在我国目前城镇发展模式从“增量扩张”至“存量优化”的转型阶段中念加凸显。以综合整治更新规划为典型的“存量规划”的开展正是我国规划工作者在城镇发展转型阶段构工作新路径、解决发展新问题、弥补传统规划缺陷的尝试与探索。本文结合五峰山地区综合整治更新规划编制的实践，探讨了行动规划理念引导下，综合整治更新型存量规划编制的方法。以蓝图规划为宏观指引，以现状问题为导向，通过微观推导宏观，渐进循优、由近及远的确定整治更新对象及整治更新措范，界定了山体生态、道路设施以及村庄环境三类整治主体，提出“环境大动作、筑巧作为；生态精培育，村庄优本底：设施强基础，系统重合宜：整体营氛国，重点细雕琢”的整治策略，强调多主体介入，多诉求表达的整治特征，以强针对性和强实施性为基本原妈形种赋使利快用南成果因文引导五峰山地区以蛀函目标为子向的整治更新关键词：行动规划，整治更新，存量规划，实施，五峰山 1.引言 2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出“提高城镇设用地利用效率，严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇设用地集约化程度”。这意味着我国城镇发展模式正在从“增量扩张”转型到“存量优化”，我国规划工作也会逐渐从“增量规划”转型为“存量规划”。如果说“增量规划”主要是解决在一张白纸上怎样合理布局各种 “色块”（功能），那么存量规划主要是解决则是怎样在已经布满“色块”的现状图上，将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。我国现行的法定规划，作为典型的蓝图式增量规划，关注于提出一个基于远景目标的规划远景，而对于如何基于现状达成远景少有研究，无法适应“存量优化”发展的需要。恩施市五峰山地区面对这一典型困境，开展综合整治更新型存量规划编制工作，进行存量空间的优化与提升，引导地区的可持续发展。理筑素前阀Z.ZC.ET

2.资源禀赋突出与现实矛盾凸显的五峰山五峰山位于湖北省恩施市中心城区东南部入门户地区，山体面积约3.5平方公里，是恩施城区面积最大、地势最高的自然山体，在恩施市“三山清江”山水城市格局中扮演着重要的角色。五峰山高山地形显著，山体西侧五座山丘连立，形成“五凤（五峰）朝阳”景观，为古“施南四景”之首：山体南部与清江河接壤段呈特色断崖式地貌，始于清乾隆年间的连珠塔坐落于山体南部制高点，形成门户标志性景观。区内还有百年官坡梯道、红色教育基地鄂西特委和州级文保单位烈士陵园等人文资源，优良的生态人文资源禀赋使其成为恩施市最先开放的旅游景点。但现今五峰山的发展问题日益突出：由于长期缺乏控制引导，迁入人不断增加，现今区域内除部分城市设用地（学校、单位宿舍外）外，基本为五峰山村村民集体用地。由于缺乏引导控制，村民自房乱搭乱现象严重，设行为侵占生态林地现象频发。相关基础设施和公共服务设施缺乏：目前全山的车行干路仅一条，路宽仅约5米，行车条件差，部分路段未达到基本车行道技术要求，已无法满足当前通行需求，静态停车设施缺乏，步行设施少。同时，污水处理设施缺乏，居民的基本生活受到影响。而山上居民除了在市区务工外，主要进行泰菜种植和农豪乐经营但农家乐档秋低，特色不鲜明，缺乏发展后劲，蔬菜种植的田地分散，生产附加值低，种植户为了谋求更大利益，毁林造田多有发生。由于交通设施，服务设施的支撑乏力，山体生态环境缺乏相应的维护修复策略机制支撑，五峰山生态文化效益在城市休闲产业大发展的背景下不断衰减。有部分市场开发主体对五峰山休闲产业的发展有一定的设想，却由于相关政策的不明晰，未能有实际的投资发展行为。3.蓝图规划中的五峰山五峰山未来何去何从，相关的法定规划都进行了规划和研究：在《恩施市城市总体规划 (2011-2030)》中明确提出：五峰山片区是城区东侧“许家坪坡地公园一凤凰山城市森林公园一五峰山城市森林公园”中央生态区的重要组成部分。对于五峰山，总规将其定位为历史遗迹、生态观光公园，并划分为历史文化遗址景区、自然景观景区、生态观光和农家乐示范景区三大区域。在《恩施市园林绿地系统规划(2012-2030)》中，构“双环抱一轴、众心捧九廊”的整体绿地结构。五峰山片区属于“众心”中的东南重要节点，规划为市级综合性公园，主要承载游憩、生态功能。理躓素前阀Z.ZC.ET

中心城区功能分区规别图中心城区绿地布局总图图1：《恩施市城市总体规划(2011-2030)》确定的恩施中心城区功能分区图及中心城区绿地布局图此外，恩施编制了《恩施市中心城区三山景观保护与控制规划》，对中心城区五峰山、凤凰山、摩天岭三座重要山体提出了保护与控制。该规划将五峰山定位为城市自然风景区，提出了保护生态环境，整治区内的村庄，功能以生态农庄、休闲度假、户外运动为主。为构生态设与规划控制切实可行的城市山体保护体系，还编制了《恩施州城中心城区山体保护与利用专项规划(2014一2030年)》。该规划对于五峰山片区实行分区控制，划分为核心保护区与协调区，核心保护区除必要的道路既有宗教设施，其他一律禁止设，地块开发主L子小内.U0.二为林业（仅限森林管理），协调区内主要进行中低强度的开发，准入产业主要有林业、生态农业、生态旅游业、低密度居住等。在此基础上，《恩施市五峰山片区控制性详细规划》进行编制，以期对该片区设进行严格管控。控规对于五峰山的发展定位为以保护为核心，配套适量旅游服务、居住等功能的城市生态休闲片区。规划对于区域内的给排水、电力、电讯、燃气等市政设施及管线做出了具体的规划安排，并要求予以落实。可以看出，现有规划主要是自上而下的以供给导向为主的蓝图式规划，通过追求城市用地远景理想布局和空间秩序，构造相应的交通、景观和功能布局等要素，进而落实至城市局部片区一一五峰山片区。规划延续着传统规划工作层级，从总规深化至控规，辅以专项规划及研究规划，着重于塑造系统性的城市空间，以及对空间秩序、美好环境的追求。整套规划成果关注于上层发展愿景落实，关注于城市用地空间规划，关注于终极蓝图编制，以被动控制为主，却忽略了基本现实问题的解决以及目标实现路径的构，缺乏主动引导，缺乏实施性和操作性。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

4.行动规划指引下的整治更新是五峰山地区保护与发展的重要路径相较于城市休闲胜地的属性定位，当前五峰山更呈现出显著的“城郊村”特色，政府及市民对其生态人文休闲效益提升的诉求，村民生活环境改善、经济收入提升的诉求己经市场主体投资获益的诉求相互交织，保护和发展两类路径需交融落实，但现有传统增量型规划，对多元诉求的回应不足，对五峰山这一特殊地区的保护和发展引导不足，对五峰山由城郊村转变为城市休闲胜地的路径构不足。欲破除这一困境，在传统的蓝图规划的目标指引下，编制行动规划理念下的整治更新规划不失为一种有效尝试。3.1行动规划的特征起源于英国的行动规划(Action Plan),认为“规划连接想象和行动”，规划编制和规划实施必须同时考虑。行动规划强调从微观推导宏观，认为城市发展是基于一个个具体项目的复杂合成。其立足现实，以问题为导向，重视可实施性，强调理性研究项目设的行动要素，包括规划主体、规划过程和制度，充分评估规划实施的模式以及实施主体可支配的资源，如投资、技术、信息及人力等资源，构基于主体实施能力的规划目标和规划方案。同时，强调规划方案的项目化与政策化，要将规划方案转译为设单位和决策者可以操作的具体设项目，明确顾目类型空间分布投资规模乐发方式和开发条件等○规划方案要转化为实践者便利使用的政策图文。3.2五峰山片区整治更新规划目标从目前的“城郊村”发展为大型城中山体休闲胜地，意味着五峰山整个地区发展路径和发展方式需进行转变。而五峰山的区位特殊性、生态敏感性、环境复杂性以及高度成性又决定了其发展转型涉及物质空间、经济发展、文化层面、社会结构等多个层面，必须遵循审慎性、科学性与协调性原则。五峰山地区的发展应该是渐进式的，而五峰山更新整治规划的编制及实施是五峰山转型发展的第一步，是高度成的现实与蓝图目标实现达成之间的纽带。五峰山片区将整治更新以行动规划理念引领，引领多主体介入，满足多诉求表达，以微观推导宏观，以问题为导向，自下而上，渐进循优、由近及远的界定保护与发展的对象及相关实施措施，充分考虑实际问题解决的难易程度和财务投入计划，结合片区经济发展条件，从物质层面对不满足当下需求发展和直指远景蓝图实现的道路设施、农田林地环境等进行循序渐进、程度各异式的改造，保护山体生态环境本底，延长及重构筑及服务设施的机能，缓解并逐步解决目前人地矛盾，助推五峰山地区生态效益彰显、服务水平提升，支撑興尚理筑Z.Z心

体系强化，促进和加快五峰山地区新陈代谢，保证五峰山作为城市重要休闲场所效益的逐步发挥，为五峰山地区未来的发展奠定基础。5.五峰山片区更新整治规划策略 5.1界定明晰更新整治对象及策略通过评估五峰山地区的筑设施、农田林地环境的现状与未来城中山地休闲娱乐空间发展蓝图之间的差距，政府、村民和市场开发主体的主导诉求及资源投入程度，确定综合更新整治规划，配合恩施市“五峰山-凤凰山环境综合整治行动”计划开展，整个片区的更新整治期限为2016年-2020年，更新整治对象为山体生态、道路设施以及村庄环境三大类。更新整治策略：环境大动作、筑巧作为：生态精培育，村庄优本底：设施强基础，系统重合宜：整体营氛围，重点细雕琢。憾生忘市设恒村忙孙境。发丝.低护山。学好车行诸留：款全道付江日兵品5 体生万无湿但功：提升进引大解提升中福盛。著说步道的指语温线性付注屉互风数优化孕进零共相斗黑度用全码源交G推直京村王可功里狂A ??Y 注量生态培前理升里务能级值化村压品质实现山体复绿￥酒休功能给化宜江据图2：整治对象及整治措施山体生态是整个五峰山发展的根本基石，由于山体生态效益的保护和恢复投入时间长、见效慢、强公益性和弱市场效益的特点，山体生态的更新整治主要以政府为主体，以蓝图规划的远景目标为直接指引，强调“环境大动作、生态精培育”，以生境的恢复保护为主要手段。道路设施的完善无论对于目前五峰山村宜居性的提升以及休闲行为的开展都具有直接促进作用，故强调“设施强基础”，满足当下及近期发展需求，快速成并迅速见效，其投入大但见效快，故其更新整治以政府为主体，引导开发公司介入，以设施更新和增设为主要手段。村庄环境的提升是目前五峰山居民重点关注的对象，也是五峰山地区休闲产业开展的主要载体，故村庄整治主要为对村庄的风貌、品质进行优化提升，强调“村庄优本底，整体营氛围”，对公共服务设施及市政设施进行适度配置，强调“系统重合宜”，对部分重点地区理筑素前阀Z.ZC.ET

可在市场作用力的引导下进行深层次的环境优化和筑更新，“筑巧作为、重点细雕琢”，实现村庄宜居性的提升及休闲功能的注入和发展，以蓝图规划为远期目标和现状诉求为近期指引，主体应以政府、开发公司和村民为主。5.2山体生态修复整治 4.2.1界定保护绿线基于高成度的现实和强实施性的保证，对山体生态的保护绿线进行了进一步的深化、细化界定，结合生态敏感性综合评价及人居环境与山体演进关系的解读，考虑未来五峰山的整体功能定位与发展目标，对绿线进行划定：以现状林地及高生态敏感区为基础范围，对分散的低密度村落斑块进行生态还原，并立必要的生态连接廊道：对于集中成片的村落，非生态还原部分应以村落外围筑的外墙线为界，四周向外延伸5米划定绿线，以控制村庄无序蔓延：同时，将区域内重要的公共服务设施排除在绿线范围外。确定了绿线范围总面积为 183.45hm。相较于《恩施州城中心城区山体保护与利用专项规划(2014-2030)》划定的绿线范围，本次绿线剔除了36.32公顷现状村庄设集中区域用地，强调整治更新规划发挥五峰山山体保护与利用专项规划的近期实施计划效应，保证了规划的渐进性实施，同时为远景目标的实现奠定基础筑素 SC 图3：整合整治划定绿线范围与山体保护规划划定绿线范闱比对 4.2.2生态分类整治修复根据山体生态效益达成所需的必要条件，如林地面积保证、生态用地整体均衡连续性保证，结合五峰山片区的现状用地条件及村民经济发展基本需求，以生态效益最大化，兼顾经济效益为导向，规划将绿线内的林地分为保证山体生态基底的生态林以及以产业转型为导向，强调景观效益、经济效益与生态效益兼顾的经济林。生态林作为五峰山片区的基本生态本底，应达成环境提升、生态修复、生物物种多样化、群落稳定等生态环境目标：经济林作興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

为五峰山产业转型发展的依托，除保证基本生态效应外，还应满足居民基本生产需求。在生态修复的目标导向下，借鉴控制性详细规划分图则的表达形式，根据绿线范围内现状生境的差异，以郁闭度为主要控制指标，对两类林地进行合理分区，提出分区分期生态修复实施策略。生态林的修复措施主要有适用于带状连续，成一定规模的生态林的多层次林地补植、适用于集中成片，生态条件较好的原生林的生态群落式补植、适用于重要节点的形象与可识别性提升的图形强化式补植。而经济林的修复策略则有连接成片，规模化生产：共享田园模式，形成特色农林景观带：农地与林地交界地区之间补植灌木，创造生物走廊等措施。不同的修复分区根据各自的特点及目标进行修复模式选择：同时对修复时序和种植树种选择进行了指引，对区域内必须拆除的筑进行了界定，对修复完成期及修复郁闭度目标进行了目标预测，对基本造价也进行了估算。以便利使用的政策图文形式呈现，进一步保证了整个山体生态修复的强操作性和实施性。量的区指得工总表图4：山体生态修复分区及各区修复目标控制片区现图5：典型山体生态林地修复效果示意 5.3交通设施提升更新五峰山片区交通设施的提升整治以满足居民生活基本需求及休闲行为开展的需求，以快速设完成、解决当下出行矛盾、充分服务近五年片区发展需求为主要原则，结合五峰山周边城市道路的设计划，对整个片区的综合交通体系进行了梳理优化：强调一条车行主路的全域通行大贯通，拓宽3条支路，新增2条支路，实现车行支路小循环：增设山上山下的联興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

动步道和山上内部的游览步道，串联休闲节点，实现步行系统的微渗入；在步行车行换乘节点规划6处集中停车场，实现静态交通设施的快换乘。图6：五峰山片区交通体系规划及人行步道规划针对车行道的拓宽提升，以保障可实施性，满足通行的阶段性诉求为原则，在充分与五峰山居民讨论沟通及现状调研勘察的基础上，将控规提出的主干道20米，支路12米的道路红线作为远期发展目标，提出主干道6m双向两车道结合1.5米人行道的主干道道路红线宽度，以及5米的支路红线宽度的整治目标，通过清理硬化路面，设置悬挑人行道，路旁明沟盖板等进行到可用路面拓展，结合会车点的设置，实现房屋拆迁量降最低，保证道路通道能力快速有效提升。整治提升由政府主导，车行道路整治在一年内快速高效完成。现状照片整治效果图图7：主干道典型整治措施及效果示意整个人行步道的体系在充分利用现状已有山道村道的基础上进行构，步道系统作为五峰山近期休闲功能开展的主要承载体系，充分串联五峰山整个区域内主要休闲节点，并按照难易程度，景观特征，设置五大主题，规划不同道路形式，实现步移景异，人行景中，保证登山步行行为具有丰富的趣味性，本身成为重要的休闲活动行为。由于人行道设施串联休闲节点统一规划设计，议政府主导，积极引入市场资金进行整治开发。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

表1：人行步道主题长度及铺设方式一览表人行步道主题长度铺设方式红色旅游路线 2.3km 以人行道和土石林间路为主以青石板梯道、青石板坡道和玻璃栈道绝壁探险路线 2.3km 为主清净礼佛路线 1.5km 以青石板梯道和坡道为主，可融入佛教特色装饰官坡街对原有的青石板梯道做加固处理。五峰间道路采用仿木山体栈道，登高揽胜路线 3.3km 下山坡道采用水泥材质。翻山健身路线 1.3km 上山梯道和坡道延续原有青石板材质，沿女儿城外部道路使用沥青材质。5.4村庄综合更新整治五峰山区域内村居众多，在禁止人迁入，严控房屋设的基础上，如何适度有效的提升村庄宜居性，如何借由村居整治引领休闲产业发展，拓展五峰山地区休闲活动的广度和深度，满足市场发展的需求，提升村民收入是村庄整治规划所着重解决的。依据整治目标的差异，措施繁简的不同，实施时间的长短，整个五峰山地区村庄的综合更新整治措施分为全域提升一一线带动和多点示范三类 4.41全我开登看筑Z.J 针对整个五峰山村庄全域，强调生活环境的整洁，公共设施的齐备，景观环境的提升，实现居民居住环境的宜居性提升，整治时间为1-2年。以“五峰山村庄综合整治16-6-5-2行动计划”形式进行落实：十六项新增新项目：新增新一个村委会、一所公立制幼儿园、一座卫生站、一批文化休闲广场、一批文化站、一座敬老院、一所农贸交易市场、一批金融网点、一批物流快递配送点、一批公共厕所、一批垃圾转运站、一批污水处理点、一批标识路牌、一批路灯照明设施、一批乡村家具设施、一批宅前屋后停车场地等十六项涵盖公共服务设施及市政设施的设项目。六项筑美化整改议：拆除“两违”房屋及构筑物：规整色彩、清洁粉饰墙面：统一店面招牌广告的形制尺度：改造实体围墙变成木围栏等各种材料的透景墙：修缮门、窗、线脚、墙裙等筑构件：美化筑屋顶。五大环境薄弱点治理措施：清理生活垃圾，规范垃圾收集方式：清理房前屋后杂物，规范杂物堆放：拆除破旧围墙、禽畜圈舍：改造村道，实施道路硬化：规范户外广告、招牌。两种类型的村庄绿地进行优化：优化路旁绿化营造方式：优化宅旁绿化营造方式。筑Z沁.ET

以强实施性为指导，十六项新增项目进行具体的选址规划，由政府主导，保证两年内设完成。而“6-5-2”的筑风貌、环境卫生、绿化植被三大整治板块则针对性的制定提出分条导则，可以直接选取条目代码作为其整治引导要求。由政府成立多部门共同组成的乡村环境整治领导小组，组织动员、领导督促村民进行落实。表2：全域提升村庄整治的总导则一览表整卷条日条日说明 2出-选生生汽查行 ?对上如4城一无我生a说地一k=的 2E有0女严C过=中因 4片心网州=C575不5式金发龙年年阳红新州严赞电工一里票气+水发海中开 1克水t6rs:.时里世m行，大进的过台金产==有n+士=话米。产经2：，4江，人T 的和a”以.1后艺西机电6学 2我受“向信”票=风职线“1#判用以《单，。，k与七马：天重4行：2可a抗t排元6行一：视以，了 61段.现=里机=、卖美巴准5六，计4其量。看脑=4无净种，年票共生-三认之 9H元系5 “4州=T紧数有事矿0：以物人整学种聘丁进行内母年：甲6 生重在「小书，传中：的。一时，北活得二行。日的有款天生北。度三漂时大观：：可。之 1州HA怎4眼个f人中与怎件工心人室道清上空和后：工代州价指*起生公州山式血片单减→下作￥=章=州是等信=地冒2本=4.4.2一线带动整治 17C 以五蜂而主要道路的整治为带动，推进沿线重点地区山居环境整治，形成良好的景观展示界面，提升村庄环境的整体印象，时间为3-5个月，强调快速见效。整治主要手段涉及沿线筑清洁，乱搭乱整治，沿线两侧菜地、围墙等大型带状展面进行美化绿化。按照现状特色要素构成和主要问题将整条五峰山路展面划分为3个区段进行综合整治。通过大型带状展面的美化提升的具体措施落实以及沿五峰山路的全域提升项目快速设落成，实现景观展示界面的成形。现状片整治效果图图8：典型带状展面整治效果示意 4.4.3多点示范整治充分听取村民及开发商的意见，在五峰山全域范围内选取山地景观环境良好的、突显村庄田园特色的，与己有人文景观资源充分互动的村庄居民点进行重点整治，除宜居性的提升，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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