规划实施与管理117.“分层规划—片区协同—事权下沉”三部曲助推珠三角专业镇集群统筹发展——以《中PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理117.“分层规划—片区协同—事权下沉”三部曲助推珠三角专业镇集群统筹发展——以《中PDF文本

“分层规划一片区协同一事权下沉”三部曲助推珠三角专业镇集群统筹发展一一以《中山市西北城市副中心发展总体规划》为例李学摘要：珠三角地区传统的专业镇依托“放水养鱼”的模式充分调动村集体、镇街等发展主体的积极性，推动本地工业化及城镇化发展，但行政管辖的壁垒导致“产业集群与诸侯管治”并存的局面，各专业镇镇无法单独解决经济发展与城镇设中的问题。进入转型期，城市在经济发展、生态保护、城镇设等方面亦对各专业镇提出了自上而下的管控要求。改变割据发展的局面，协调自下而上的发展需求与自上而下的管控要求，实现区拔协同发展是专业镇集群发展的必然趋势。本文总结专业镇集群现时所面临的发展困局，分析专业镇集群在转型期的发展特征及其对规划管理和设施的影响，借鉴国内外统筹发展的经验，探索规划引导专业镇集群实现协同发展的路径，提出“分层规划-片区协同-事权下沉”的规划策略及规划管理措施，以突破行政壁垒，推动专业镇集群实现统筹发展。关：分是苹需松J.NE了 1.问题缘起：专业镇的发展困局专业镇即一个镇区专门从事某一种或相关的少数几种产品的生产。2013年，珠三角9 市共有专业镇142个，占全省专业镇总数的41%。专业镇代表自下而上、村镇为主体的快速工业化和城镇化所取得的成就，在经济发展中扮演重要角色。以中山市为例，全市67%的镇区为省级专业镇，产值占全市比重达72%，贡献税收达65%。区位相邻的专业镇形成当地特有的产业集群。专业镇各自为政的发展模式在转型期下面临以下问题：(1)缺：发展资源缺乏亟需统筹发展 1卢道典，黄金川：从增长到转型一一改革开放后珠江三角洲小城镇的发展特征、现实问题与对策经济地理，2012.32.(9)2广东省专业镇促进会http:www.potic..org.cn/3南方网：《中山“八大创新工程”为全省专业镇创新发展探路》2015，tech.southcn.com/t/2015-01/26/content 117077744.htm 興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

打单独斗的发展模式助长小而全的城镇空间资源利用格局，难以解决产业无地可用、优质公共服务设施极度不平衡、邻避设施难以落地等问题。例如，中山市小榄镇（广东省五金专业镇)现状设用地规模为51.64平方公里，约占镇域面积的70%，已突破城镇设用地 50%的警戒线。·(2)紧：自上而下的管控与自下而上的发展诉求矛盾突出城镇的空间拓展及土地资源的开发收到前所未有的调控，城镇设须满足自上而下的规划调控，包括城市生态控制线、土地利用增长边界等强制性控制条件。中山市小榄镇镇域面积70平方公里，生态控制线4.4平方公里，城市增长边界59平方公里，现状成面积约 52平方公里，可供发展的增量土地资源较少。(3)难：现有规划对专业镇集群的统筹力度不足市域总体规划缺乏对镇街之间的统筹指引，缺乏与利益相关者的议定，难以协调自上而下及自下而上的诉求。“镇总体规划+控规+村庄规划”均基于专业镇主体本身而展开，无法整合周边镇区资源。(4)慢：职能部门之间的用地选址或控制线存在交叉叠合影响城镇发展缺乏对路类发展要素的整理枣实现“多规合一”，各职能部门的用地选址及规划控制至例2.心线存在交叉叠合的情况，控规编制或修编的整体协调时间过长，一般需要约1-2年，导致公共服务设施选址难，增量产业空间落地不易。各自为政的发展模式已成为专业镇转型的最大障碍，难以实现不同要素的整合、纵向的 “市-镇”协调发展及横向“镇-镇”统筹发展。2.规划应对：专业镇转型特征及其对规划的影响 2.1专业镇转型的基本特征发展速度减缓：从高速增长转为中高速增长，以小榄镇为例，2004年至2008年GDP的年均增长率为13.5%，2010年至2015年GDP的年均增长率为8.87%。6 4《中山市小横镇三规合一规划(2015-2020)》5《中山市小榄镇三规合一规划(2015-2020)》6《2015年度政府工作报告》htp:/wvw.xiaolan..gov.cn/gov962.html 興尚理筑素前网ZC

一p总带（万元》一6学维长率。一线性的塔长率 00000间 0.00 001 71 21外 122 200年 200 20 201c年 2011年 2012 201年图1：中山小榄镇（五金专业镇）历年生产总值及增速比较产业结构及功能结构调整：生产功能为主的专业镇的城市公共服务功能逐步加强，城镇服务设施增加，服务水平提升：地均产值也迅速提高，小榄镇2005年地均GDP为1.28亿元每平方公里，2013年地均GDP为3.43亿元每平方公里。7 发展动力改变：原来依托廉价土地、人力成本及便利交通条件实现快速发展，转为依托创新平台、展贸平台等创新主体实现增长。例如，2014年，古镇镇、小榄镇是中山市内拥有自主知识产权最多的镇，专利授权数量占全市的39.32%。600 5000 一南 0 一三角通 1000 一南头 2005200%20072008200920102011201220132014 三多一大图2：中山各镇历年专利申请与授权情况 2.2新形势对规划编制及管理实施的影响 (1)纵向视角：规划须应对区域发展不确定性及协调市镇之间的管控与发展诉求自下而上自主性减弱，自上而下的管制增强（底线控制的要求增加）导致地方发展诉求与上次管控的要求之间的矛盾突出。表现在生态控制线、城市增长边界、市域市政及公共服务设施廊道控制要求与镇发展意愿的矛盾。规划督察、基层维稳等成为规划管理重要考量因素。规划的编制及实施需统筹自上而下的控制要求及自下而上的发展诉求，同时须满足督察要求及居民发展需求。7中山市统计年鉴(2006年至2014年)8中山市统计年鉴(2015年)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

区域重大基础设施带来规划调整的不确定性增加规划调整的必要性。高铁、城轨、高速公路等重大基础设施引导土地资源的重新分配，规划应充分对接区域重大基础设施，预留配套用地空间，实现本地与区域设施的联动发展。(2)横向视角：规划须满足专业镇之间的协调需求镇街之间的协调需求突出。镇域总体规划仅能解决行政辖区内利益的再分配问题，各镇均面临由于行政壁垒，无法调动区域资源解决的问题，例如在交通廊道对接、边界土地整合开发、污染治理等方面。(3)镇域内部视角：规划须满足存量开发与精细化管理的需求增量规划为主转入存量规划为主，镇区扩容提质需求明确。存量用地的再开发涉及利益再分配，土地业主、周边居民及政府等利益相关者的博弈对规划管理平衡能力提出挑战。职能部门在空间资源使用上须避免交叉矛盾。城市服务水平及空间品质的提升成为城镇设的主要议题，催生多类型的设施配置及环境整治等要求，在同一辖区内，规划、交通、国土、水务、教育、医疗、土储等部门须避免因缺乏统一规划而出现的交叉矛盾情况。镇（街）空间规划精细化管理的需求。居民维权意识强化，充分关注权属土地的开发权，规划应充分当虑士地权国人的开发邀愿，需要万镇村社居民沟通，并落实反馈意见。主L子杀个为2.U。.二1 (4)小结在转型期，珠三角专业镇（街）的规划更侧重与应对上层次的调控及协调片区内的利益再分配问题，聚焦于统筹生态基底、统筹区域交通网络、统筹基础设施、协调土地利益再分配、协调公共设施的布局、协调产业平台布局。跳出镇（街）这一行政主体实现统筹规划，亟需构市域总体规划与镇域总规之间的“填充层”，并配套相关实施机制。3.他山之石：创新规划编制及管理引导地方实现统筹发展 3.1纵向统筹：荷兰分层规划奠定区域统筹发展的基础《第五个国家空间规划政策文件概要：营造空间，共享空间(2000-2020)》采取分层规划方法，细化功能分区。空间规划分为三大层面，分别是基础层、网络层、应用层。目的是继续注重提高空间质量，引导经济社会活动对空间的使用。基础层是自然环境条件，包括空间变化所赖以发生的自然、物质和生态条件，即水系、地貌、生物质层等：网络层指基础 9中华人民共和国国土资源部网站htp:www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201009t20100920_769926.htm(2010年)興素前网Z.

设施网，包括公路、铁路、水路、管道和下水道、港、机场、中转站等，又分为基础设施网和交通运输网。应用层是指人们的生活、工作和休闲场所，包括城市及生活的主要功能构筑物。通过分层规划，确保城市可持续发展的生态基地不受设影响，保障不同要素的连通性，保持不同空间品质的差异性。◆—一空间物态层网络层一基度层图3：荷兰分层规划示意°3.2顺德“片区统筹”：强化不同主体协同，下放事权确保规划可操作性片区统筹，下放事权。顺德区规划分局下设片区东部规划管理局（管辖大良街道、容桂街道、伦教街道)、北部规划管理局（管辖北滘镇、陈村镇、乐从镇、龙江镇）、西南部规划管理局（管辖杏层镇、均安镇、勒流街道）.规划管理局负责编制控规、村庄规划、城市设计等规划，并核发辖区内的一书两证”。片区分局、区镇（街）、区其他职能部门共同协商协调公共服务、区域交通及基础设施，确保上层次规划控制性条款及公共服务设施等得到充分落实，并由片区决定选址或调整方向：街道及社区（村）确定土地利用性质、公共服务设施的布局、三旧地块改造的功能等：区局负责技术审查及审批流程。在规划编制及管理过程中，在保障公共利益基础上，把土地利用利益分配下放至镇（街）内部，充分尊重当地的发展意愿，并保障居民的合法权益，提高规划编审的效率及可实施性。10浙江省发展规划研究院，荷兰分层规划理论与方法.htp:www,zdpri..cn/newsite/sanji.asp?id-223058 1I佛山市顺德区发展规划和统计局，机构设置：htp:sg.shunde..gov.cn/page.php?Sid-=l&Tid-4 興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

区规划分局组织审批流程区职能部门三大片区管理局镇（街）主体职能部门管理组织规划编制确定规划区内的设施或控制核发一书两证，的用地性质、职能线协调片区内部设施选址等落实区重点基刚性控制线的与村（社）商础设施落实，协调区定三旧改造计域交通及基础划安排设施布局：协调设施落地进行技术审查图4：顺德区规划管理职能分配机制由此可知，分层规划可保障城镇发展的基础，同时可协调自上而下及自下而上的诉求：片区协调可横向协调空间相邻的各发展主体之间的问题，加强跨界协作：事权下沉可保障规划的实施及反馈。纵向统筹：分层规划横向统筹：片区协调保持城慎的水续发展的资源湛础解决各主体无法单独解的协调自上而下的调控及自下而上问题的发展需求的矛盾实现城镇群各主体的利益最大化，避免重复设 JZJ 分层前置城镇发展基础要素，协调用地、设施、产业平台等布上下层面协调刚性控制要素及礼局，推动共共享层发展需求立跨界协作的机制图5：规划促进专业镇集群统筹发展的基本思路 4.中山的探索：以副中心统筹专业镇集群发展中山市现行的“市一镇”两级行政架构，在改革开放后曾充分调动各镇的积极性，造就己批强大的专业镇。在转型期，各专业镇发展面临困境，主要表现为经济水平与用地资源储备倒挂、各镇区道路联系较弱、公共服务设施及基础设施重复设、产业平台同构性竞争、环境治理主体不明确等。为了突破各镇各自为政发展的瓶颈，中山市政府2012年提出设西北部城市副中心的构想，设置处于“市一镇”两级之间的片区单元，副中心包括小榄镇、古镇镇、东凤镇及东升镇，总面积为253平方公里。副中心总体规划重点对接上层次规划，指导各镇规划，解决各镇无法单独解决的问题。興尚理跗素衬网Z.Z0.ET

图6：副中心范围 4.1副中心的发展问题自上而下的强力管控导致拓展空间不足。副中心四镇的生态控制线面积共74.41平方公里，占全域面积的29.37%，扣除已设用地及生态控制线，剩余面积仅约40平方公里。经济水平与用地资源储备倒挂，用地效率低下。副中心四镇的设用地为138.5平方公里，占规划范围的53.4%，用地功能布局呈现“村+厂+城”的无序组合，“马赛克”式的用地布局凸显空间破碎化现状。图7：副中心范围生态控制线图斑图8：副中心范围内产业及居住用地现状布局各专业镇之间道路联系较弱。各镇以南北向连接市区及外围的干道为主，次干道及支路系统不足，镇与镇之间主要通过国省道等干线公路连接，城市主次干道对接不足，存在多个 “断头路”。理罚素前网Z.Z心.ET

52g 10 。跨镇道路未葡接地段图9：副中心范围内现状跨镇域交通衔接情况产业用地规模小、分布散，产业平台同构性竞争。工业用地占总设用地的近40%，主要沿河涌及交通干线布局，呈现明显的交通指向性。数十个中小工业区，但除了12个市级工业园，多为村镇工业园，规模小，能级低。在产业发展目标上，西北部各镇在五金、家电、纺织、灯饰等出现产业同构现象。在生产性服务设施上，如星级酒店、大型的展贸基地、企业总部等也存在激烈竞争。表1：各镇目标产业2 ·领素材稀 Z导产业日小榄镇五金制品、电子电器、内衣、LD新光源、胶粘、生产性服务业（电子商务、金融服务等）东升镇筑材料、家用电器、五金制品、办公家具、装备制造、日用制品、五星级酒店、金融服务东凤镇小家电、装备制造、玻璃材和石油化工、展贸物流古镇镇灯饰、LED新光源、花卉苗木南头镇家电、五金、机械、化工、电子、印刷、纺织阜沙镇精细化工、电子电器、五金塑料、环保材黄圃镇家用电器、食品加工、五金、纺织横栏镇灯饰装配、纺织制衣、化工、五金图10：副中心范围内现状产业用地布局 4.2规划创新引导副中心专业镇集群统筹发展 (1)三部曲之一：分层规划在区域上进行分层控制，重点包括生态基地层、道路交通设施层及基础设施层。生态基底层前置：包括保护区域水网，落实上层次规划设定的生态控制线、生态景观廊 12各镇政府工作报告(2015)理筑素前阀Z.ZC.ET

道等，保障设用地落实在城市增长边界内。有效保护各镇可持续发展的生态基础，确保设用地布局符合上层次规划的调控要求。表2：上层次规划对副中心内部各专业镇的强制性控制要求镇区城市增长边界（公顷）生态控制线面积（公顷）小榄镇 5900 442.31 古镇镇 3860 1715.62 东风镇 3120 2129.40 东升镇 5050 3154.50 图卫：生态控制线图斑图12外这域及镇域内部水系网络图13：城市增长边界道路交通设施前置：构区域道路设施系统，完善主次干道路网系统，对接区域轨道交通系统等。首先，强化副中心对外干线道路的衔接。推进环镇北路、东阜公路、沙水新线、加六线、沙港公路设及城际快速路衔接：快速联系中山东部、佛山市区、江门市区、南沙地区。内部干线路网布局。调整干线公路及快速路布局，形成“三横五纵”干线路网结构。预留轨道交通线位及站点位置，并结合轨道交通站点位置完善综合交通设施配置，强化交通枢纽作用。图14：干线公路及快速路网图15：轨道线路及站点布局 13各镇三规合一规划阶段成果興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

基础设施层前置：对接各镇，布局区域的供电、污水、给水、燃气、防洪等区域性基础设施，引导共共享，降低重复设。同时，统筹布局设LNG加气站等分布式清洁能源设施，构绿色能源保障网。图16：西北副中心市政基础设施整合 (2)三部曲之二：区域协调协调包括两大方面，分别是副中心内部各主体之间的协调以及副中心与外部的协调。重点在于加强不同利益主体的对接，解决不同发展主体无法单独解决的问题。主要措施如下：协调公共服务设施配置加快优质公共服务资源的共共享，减少公共服务的恶性竞争，主L子个小内.U0.二设多层次的公共服务中心。统筹边界地区的用地布局，减少边角地、插花地的浪费，共产业平台：依托现有的科技研发机构及商务集聚区，结合轨道站点、用地资源、生态环境等要素，划定副中心的生产性服务平台，设一河两岸地区。重银 “重图17：公共服务设施协调布局图18：副中心用地布局引导专业镇合作共平台。协调重大生产性服务设施的配置：整合产业资源与土地资源，避免同质化竞争：设三大传统产业协作基地：“小榄-东升”五金制造产业基地、“古镇横栏”灯饰产业基地、东凤家电产业基地，培育三大新兴产业基地：“小榄-古镇”节能环保产业基地、东凤新材料产业基地、产业协作基地内部实现资源共享、平台共、收益共享。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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