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规划实施与管理113.宜居生活圈导向下社区公服设施管控体系更新探索PDF文本

宜居生活圈导向下社区公服设施管控体系更新探索吴秋晴，过甦茜摘要：城市生活的动态与多元，对社区公共服务设施的配与管控提出了更高的要求。以上海为例，其社区公共服务管控体系经历了最初以居住片区为戟体的快速推进阶段，到之后以社区编制单元为载体的统筹管控阶段，体现了与行政单位逐步衔接、由均质化管控转向自上而下统筹等一系列的发展趋向。然而随着城市进入新的发展阶段，原先侧重保障、均衡的公共服务配置模式已难以满足新的社区诉求。本文以构宜居生活图为价值导向，从有效完善管控设施内容、合理优化分级配置载体、精准应对异质化趋势及关注设施的复合、便捷与灵活度等四个方面出发，探讨现阶段社区公共服务配置的优化方向，并研究如何构刚性与弹性相结合的规划管控体系，从而实现城市宜居废与活力的提升，并有效推进规划管控的精细化水平关健河：生活圆，社区公共服务，管控体系随着特犬城市社会结构的白趋复杂化、城市规划价值观的不断转型，法定规划及其管控体系开始关注不同社会群体的多元需求、关注更为宜居的城市生活空间构与居民生活质量的提升。尤其与市民生活关联度最为密切的社区公共服务设施，各方更是呼吁要从社会转型的角度思考其配标准，探讨紧约束背景下公共服务体系的内涵式完善及物质空间的弹性高效供给。以上海为例，2011年出台的《控制性详细规划技术准则》作为指导控规编制和管理的技术文件，体现了传统法定规划管控体系简化设施分级、强化底限强控等特点，在统筹落实全市公共服务设施工作中发挥了很大作用。但面对愈发复杂的社会发展趋势，准则在设施内容、分级、精准性及高效实施等方面均出现了一些应对盲区。根据城市规划和设中出现的新情况和新需求，本文希望通过相应的评估性研究，探讨在规土管理体系转型的背景下，如何使社区公共服务设施管控更符合实际社会需求、并提升规划管理效率，进而以特大城市陆续启动的旧城更新等为契机，实现城市的内涵式发展。1、法定管控正由底限性强控转向更弹性、高效与人性化的价值取向 1.1法定规划开始关注阶段性协作与弹性控制社会结构的日趋异质化、市场行为的日趋复杂以及投资设主体的日趋多元，使得控规等法定性规划己不再是一种单纯的技术性行为，若仅以强制性量化指标进行简单的底限管理筑素前阀Z.ZC.ET

控，只会造成实际操作中过于频繁的规划调整，降低相应规划管控的效率。如在上海目前实施的规划体系编制中，对单元规划与控规调整两个层面的管控技术要求是一致的，在单元控规阶段就已对社区公共服务设施在数量、规模、位置等都做了具体的控制要求，相对而言缺乏一定强制性管理与指导性管理的区分。基于这样的背景，探索法定规划不同层面的协作式管理、并提供一定合理的弹性空间，将会是未来管控体系发展的一个思考热点。1.2城市更新阶段需要设施集约化的管控引导特大城市已相继进入转型时期，随着”增量扩展“向”存量优化”发展模式的转变，原有法定规划以增量土地管理为主的规划方法已越来越难适应当前的存量用地转型需求，规划管控更应关注与各项城市更新政策的融合。随着城市更新阶段对“用地兼容性和集约利用”要求的增高，“与出行行为相匹配、复合布局、设施综合体”等新的规划需求使得社区公共服务的配置面临更高的要求，同时还需平衡各方利益，进而推进更新进度。1.3生活品质的整体提升让生活圈构日益受到重视随着社会整体生活品质的提升，“日常生活圈”的概念正逐步受到规划各界的重视，由于生活圈能够较好地反映居住空间与日常生活的互动关系，因而这一概念的引入可以让社区公共服务设施的配更好地契合设施背后的社会属性，从而提升社区整体的宜居度。目前的法定规划配标准往往过于强调自上而下的统筹，偏重公共服务的底限控制，而以生活圈作为社区公共服务设施管控体系的研究载体，将能更好地实现社区公共资源的精准配置，从而应对新常态下多元化的狂会需求。系列产中管源的精准配 2、国内外社区公服设施管控方法的实践与探索 2.1对现有法定管控指标体系的反思上海为进一步推进控制性详细规划的管理水平，于2010年编制完成《上海市控制性详细规划技术准则》。2011年以来编制的控规基本落实了这一技术准则要求，对于社区级公共服务设施，均明确了类型、用地面积、筑面积及布局，极大提升了社区的整体公共服务水平。但通过对其实施评估，仍可以发现目前国内社区公共服务管控体系的一些现实问题：1)设施配置内容较局限于底限保障随着现阶段整体社会生活水平的提升，社区居民对公共服务标准要求趋高，对精神层面的成长型需求也在逐步加强，而现有的配置标准与这一转变趋势尚有一定脱节。这不仅体现在面向老年人的机构与居家养老设施配置不足、面向婴幼儿的托管及相关配套设施有所欠缺上，也体现在对应康体健身、文化交往及全年龄段教育等一系列提升型诉求的相关设施配标准普遍偏低上。2)设施配置层级难以触及邻里层面《技术准则》将公共服务设施划分为地区级、社区级两级予以统筹管控，设施最小配层级对应5万~10万的服务人，虽对于1万服务人的邻里级设施也有所提及，但仅涉理筑素前网Z.Z沁.NE]

及菜场、卫生服务点两项，对于居民使用频率最高的日常生活服务设施的相关引导力较弱。3)较难应对社区人群的差异化需求一般而言，公共服务设施管控体系较好地体现了公平性、系统性、均好性与综合性。然而面对社区异质化程度的趋高，如国际化、老龄化、产业化等多类型社区的增多，对于不同社区人群的差异化需求应对力较弱，亟需进一步完善设施配置的精准性与针对性，提高公共服务能级。4)较少体现集约复合的土地引导趋向管控一般以“干人指标”为主控，对设施的筑与用地规模进行底限控制。在具体实施中，偏向以千人用地规模为控，社区级设施仍主要规划以独立用地。然而随着中心城存量用地资源的紧缺，社区设施已逐渐趋向于复合、目前的管控体系较难体现这一引导趋势。与此同时，对于与日常生活联系最紧密的一些设施，也较少关注其使用的便捷度，缺乏相应的空间布局引导要求。2.2国内外社区公共服务管控实践经验的启示在城市发展转型与资源紧约束的表1香港体育休憩设施配置标准背景下，社区公共设施的管控需予以突数据来源：《香港规划标准与准则》破和创新。综合我国成都市、香港特别主流康乐活动人标准行政区、撞省占以及薪玻等国函外羽毛球场 7 1个/8000大壁球场按有关地区的需要设置多个城市及地区实践经验的研究，针对室乒乓球场 1个/7500人之前的反思，得到几点启示：内健身、舞蹈场地每间体有中心一个 1)公共设施的管控内容体现更多场体操场地所每区一个的人文关怀游泳池一游泳场馆 1个/287000人或1平方米泳池面积/85人总结几个优秀实践案例，可以发现游泳池一嬉水池每区一个在社区公共服务设施的管控内容上较网球场 1个/30000人为细致且人性化，社区康体健身、文化篮球场 1个/10000人交流、教育学习等内容受到重视，尤其棒球场 1个/20000人足球场 1个/100000人关注老人、幼儿等弱势群体的需求，对小型足球场-五人足 1个/30000人婴幼儿托管、老年活动等基层公共服务室球场外设施的管控内容较为完善。场小型足球场-七人足 1个/30000人球场如香港的规划标准中重视各类养所橄榄球/棒球/木球场每区一个老设施的配置，要求设置长者地区中田径场地 1个/200000-250000人心、邻舍中心、日间护理中心、安老院滚轴溜冰场 300平方米/30000人缓跑径 500-1000米/30000人舍等：并对社区文体类设施配置提出较儿童游乐场 400平方米/5000人高标准，如室内场地细细分为羽毛球興尚理筑素衬网Z.ZC.ET

场、壁球场、乒乓球场、健身、舞蹈场地、体操场地、游泳池-游泳场馆、游泳池一嬉水池等 7类（表1）。2)强化对日常生活所需高频使用设施的配置引导可以发现，各地区当前都越来越关注与居民日常生活息息相关的日常生活圈的构，针对步行可及的邻里级设施配置有专门的配标准。如新加坡社区用地分级相当明晰，镇中心 (相对应社区中心)一邻里中心一住宅组团三个层次的配套服务设施结构定位明确、各司其职，其中邻里中心是大多数社区居民每日光顾的地方，涵盖日常基本所需功能。而组团中更是将托老所、学龄儿童照料及托儿所有机结合形成“三合一家庭中心”。而《成都市公配套设施规划导则》则明确定义基层社区级设施，以1~1.5万居民为主要服务对象，引导设最基本的日常生活服务项目。3)重视设施空间实施绩效的提升由于土地资源日渐稀缺已成为制约城市发展和城市规划实施的重要因素之一，国内外在社区公共服务设施的设置上日渐关注空间绩效。如新加坡在设置标准中提出，能够不独立占地的公共服务设施应尽量避免独立占地、将使用性质相容的公共设施采用综合楼或组合设置的方式相对集中设置等。同时标准中对幼儿园、儿童托管中心、老年人俱乐部等设施进行一定整合，不强制性规定用地规模，鼓励设施复合设置。《成都市公配套设施规划导则》也相应规定社区的基层服务中心宜以综合体的形式集中布置，对设施的叠方式进行引导（图1）。典可项系∠.∠5U.NE 其他壮区周房商业屋务设施办来提男生基层服务中心叠方式示意商业设施与社区服务中心集约设图1成都鼓励基层杜区级公集中复合设图片来源：《成都市公配套设施规划导则》4)实施机制给予更多的弹性空间市场行为与城市更新的背景不容回避，从各地区的管控实践中也看到了更多弹性化的应对启示。如新加坡规定在每个新镇（社区）中预留6~7处空地，每处用地规模为0.2~0.4 公顷，这样的留白方式为未来居民生活方式可能产生的变化，及可能对社区公配置带来的变化提供了应对空间。3、以构宜居生活圈为导向完善社区公共服务管控体系基于上述的反思及收获的启示，可以看到反映物质空间及其社会属性的生活圈是一个興尚理筑素衬网Z0.ET

较好的切入点，通过对其宜居度构的研究，可探索社区公共服务管控体系的优化策略，从而实现与行为方式相匹配的社区公共服务设施配置。3.1宜居生活圈的特征研究 3.1.1多元行为，对应多元需求一个宜居的生活圈应提供应对全方位生活、全径人群的公共服务，各项设施应符合其使用需求与规律，不仅包括底限需求的基础保障类设施，也包括各类品质提升类设施（表2）。通过这些设施的配置，既涵盖每日所需的老幼托管、就餐购菜、文化休闲、体育锻炼和日常保健等高频率活动需求，也可满足市民对医疗就诊、行政事务办理、教育培训等偶发性活动的各项需求。表2日常生活圈中居住人群与活动分类一览表对活动可达性要求高群体需对活动可达性要求一服群要的设施体需要的设施人群与活动分类备注活动频率婴幼儿老年人青少年成年人 (0-6岁)竖幼儿托管鼓励婴幼儿与学龄儿童合并设托管日间照料中心中心置为养膏托管中心.有条件的情况下可以合并设置就餐老人助餐点白领食堂为社区食堂买菜室内菜场基础生活老年活动老年活动室L 高频率活动-一应保障阅览室对其服务半径多功能厅有一定引导基础娱乐休闲议结合设置为文化活动站棋牌室保障类活室内健身点动（必体育锻炼健身步道、健身苑、慢跑道鼓励结合社区绿地设置室外健儿童游戏场球场、游泳池身点要活日常保健家庭保健室、卫生宣传室等动)可合并设置为卫生服务点，应急医疗应急诊疗室医疗日常就诊社区卫生服务中心服务残疾儿童托养特殊治疗精神疾病工疗所、康复中心可合设为康体服务中心所行政街道办事处、城市管理监督所税务工商、社区服务中心、杜街道办事处、事务受理中心等杜区事务管理区事务受理中心、居民委员会、派出所等等可复合设置为社区事务中心偶发性活动文化阅读学习社区图书馆青少年活动中教育课后活动心再就业培训学习中心社区培训早教中心老年大学课外教育培训鼓励合并设置社区学校培训成年兴趣培品质训学校提升托管学龄儿童托管类活生活高频率活动中心动服务其他可与社区食堂结合设置为生活家政服务、家电维修等服务中心医疗康复偶发性活动临终关怀心理咨询服务理筑素前阀Z.ZC.ET

3.1.2层级明晰，利于高效配置一个宜居的社区生活圈应该实现设施的空间布局与服务对象、出行规律、使用频率以及空间效率的高效契合，应在适宜的步行距离内为高频率活动提供便捷可达的相关设施，并通过慢行系统的串联来实现安全舒适的使用体验。因此，需要根据社区居民的实际需求，构社区、邻里级两级生活圈体系，完善各个层级的设施内容。并从满足居民日常使用频繁的服务角度出发，加强对邻里级设施服务半径的引导，提高设施使用的便捷性与可达性（表3）。表3日常生活圈中设施与使用频率分析一览表一周使用两次及以上每周使用每月使用 500m服务半径 200米服务半径生活服务设施室内菜场、社区食堂家政服务、便利店维修点教育设施早教中心老年大学、社区学校医疗设施卫生服务点社区卫生中心婴幼儿托管中心、学龄儿童托管照料托管设施一中心、日间照料中心福利院社区图书馆文化设施文化活动站老年活动室青少年活动中心体育设施室内健身点、健身步道等儿童游乐场球场、游泳池行政管理居委会社区事务受理中心 3.1.3对舌管控体系的优化启卖木 J7 T 综合先前的问题评估、实践启示及宜居生活圈的特征研究，可以看到对于社区的公共服务管控体系可以有四个方向的优化空间（图2）。实施情况评估国内外案例借鉴优化方向及目标完善保限性服务，加强对势群体关怀：01、内容待完善完善设施配置内容，加强品质提升型服务应对：实现生活圆的人性舒适，透度引号市场化配置，02、分级待调整完善短距出行使用设施的布局引导设施布局与行为方式匹配，构便捷、高效的邻里生活圆层，实现完善邻里级设施内容。对应不同生活圈人特征，03、应对多元化对接不同特征杜区，落实差异化引导州临实现差异化引导措施。04、关注复合便捷鼓励设施复合集约设置鼓励生活图运作的机制创新，明斯预留用地的管控实现实时的弹性与融合。图2社区公共服务管控体系的优化方向 3.2应对生活圈构的各项管控优化策略 3.2.1有效完善配置设施内容本文议将社区公共服务设施进行一定的细分，可分为基础保障、品质提升与市场引导三大类，并对其实施不同的配置策略（图3），逐步由原先关注基础民生的保障转向关注社会多元需求的提升。理筑素前阀Z.ZC.ET

公益性设施经营性设施基础保障类设施品质提升类设施市场引导类设施 (改府托底)(差异化配 (5性奖强制控制（刷性）强制控制（弹性）非强制控制单元规划阶段局部控规阶段局部控规阶段明确规模及选址予以细化地 (制定相关奖动机制和配置导向)图3社区公共服务设施分类管控议其中对于基础保障类设施，根据目前老龄化、少子化的社会趋势，需加强面对老年人及婴幼儿的相关步行便捷可达的设施配置引导。对于品质提升类设施，则进一步鼓励拓展文化、体育、医疗、福利及商业五个大项的相关服务内容，议新增社区学校、养育托管中心、社区阅览室、邻里健身点等设施。对于市场引导类设施，虽不议对其进行强制性管控，但仍有必要结合地区实际需求，制定相应的配置导向清单及相关激励机制。3.2.2合理优化分级配置载体 1)完善对应邻里生活圈的设施管控。重点关注老人、儿童、弱势群体等对短距离出行可达需求较高的人群，基于其日常生活规律（图4），重点完善“邻里级”公共服务设施的管控（表4）。以上海的控规技术准则为例，由原先对邻典层级仪有的卫生服务点，、菜场两项管控设施纳容完善成面向体育健身、养育托管、生活服务及居家养老等与日常生活密切相关的全方位邻里级服务设施的引导。主生活圈范围行为特征高频使用设施老年人托言类设施助皆据以步行活动为主不超过500米务类设施架乐休闭类设筛.体育暖塔类安全步行活动范国设施。医疗保健卖设婴幼儿对设施安全性诉求高 ⑧ 青少年以公交出行为主 1000-1200米目的性行为议强菜场，餐饮服务失设复.体育酸垮类设岗 15分钟步行可达圈离频使用设境电联性成年人诉求高蚁育培类设施居民日常生活圈活动与设施分析图4社区人群特征与设施匹配度分析 2)强化对设施的服务半径引导。邻里级设施有其可达性的特殊需求，因而应加强对其服务半径的引导。对其布局应强化整体社区评估，通过现状设施的覆盖范围，步行可达盲区的分析，引导邻里级设施均衡合理的布局。其中老人与孩童利用率较高的设施，如儿童游戏场、老年活动室等，议以不穿越城市道路200米为服务半径，其余设施考虑一般可承受的步行距离范围，以500m为服务半径引导设施布局。理筑素前阀Z.ZC.ET

表4 邻里级设施配置议表级别分类项目布局引导最小筑规模信息苑文化文化活动站文化活动室服务半径500m 200 体育邻里健身点室外健身点服务半径200m 300 医疗卫生服务点服务半径500m 150 基础福利养育托管中心婴幼儿托管中心服务半径500m 300 保障类社区服务咨询商业生活服务中心服务半径500m 社区食堂日间照料中心养老居家养老服务中心老年活动室服务半径500m 1000 助餐点体育邻里健身点室内健身点服务半径200m 300 文化文化活动站棋牌室服务半径500m 50 阅览室 50 品质提升类早教中心 300 福利养育托管中心服务半径500m 学龄儿童托管中心 200 家政服务中心 50 商业生活服务中心 1万人设一处家电维修点 120 3.2.3实现异质化趋势下的精准配置针对未来社会结构异质化的特征趋势，对一些典型性的社区应提出一定的针对性引导策略。以不同人结构特征的社区为例，应重点关注国际化社区、高度老龄化社区和大型居住社区等典型社区。如高度老龄化社区应重点关注老年人的心理与生理特殊需求，大型居住社区需考虑低收入人群日常就餐、再就业与社区融合等问题，国际化住区需加强国际人孩童就学、宗教及特定休闲交往层面的需求应对，例J.N上在相关配置指标管控中，可通过增配、加密与扩容等措施来实现设施配置的精准性（表 5)。如对特定人群达到一定规模的典型社区，可新增相应配套公共服务设施：同时针对某类特定服务人群分布的特征，可增加部分设施的服务覆盖面：还可以针对某类特定需求的增加，通过适度扩大原有设施与场地的规模和服务内容来满足社区需求。表5增配、加密与扩容等措施示例社区所需增配增配原则规模选址原则设类型服务设施议方式孩童学龄儿童产业人中拥有学龄儿童 500平议与幼儿园或公共托超过1000人可增设一处方米交通站点就近设置宜复合设置产业托管中心社区再教育职业培训每个社区增设一处 500平议与文化设施就近可独立设置中心方米设置社区加密加密加密原则规模选址原则设类型类型设施议方式产业日常就社区食堂服务半径500米设一处 500平议与社区服务中心宜复合设置社区餐或配餐点方米就近设置社区扩容扩容选配原则规模设类型类型设施议方式文化设施适度增加文化活动站规模和服务内容 10平方米/千人宜复合设置大型居住社会社区融合屋顶绿化率不小于活动场地适度增加屋顶绿化覆盖率，结合设置特色化的活动场地，社区农场等。70%宜复合设留興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

3.2.4关注复合、便捷与灵活度 1)加强部分设施的步行关联度。鼓励通过慢行步道将球场及健身点、婴幼儿托管中心、居家养老服务中心、菜场等日常使用频率较高、安全性要求较高的设施有效串联。绿道可途经或穿过居住社区，让居民能通过绿道直接前往公园或轨交站点，绿道相互连接构成环线，为非机动车骑行提供替代路线。2)有条件的地区鼓励设置设施综合体。议适度弱化用地指标，不再强调单项设施的最小用地，转为控制筑规模，除部分功能相对独立或有特殊布局要求的设施如福利院、社区卫生服务中心、派出所仍需独立设置外，其余设施均鼓励集约、复合设置。对新地区和有条件进行改造的区域，鼓励设置“一站式”综合集约的邻里中心，容纳文化活动、医疗康体、生活服务、商业零售等多样功能。4、构刚性与弹性相结合的分阶段管控体系 4.1分阶段落实相应的管控要求 4.1.1适度给予实施的弹性空间基于上述的优化策略研究，本次研究探讨在较为强调强制性管控的传统法定规划体系中增加一定的弹性空间。以上海《控制性详细规划技术准则》对于社区公共服务设施的管控为例，尝试将部分细化的管控要求在局部控规编制阶段再予以落实从而在单位规划编制阶段实现更全局化的刚性引导（图5示个闪Z.U乙S:T门栏设施分类指导甚础保障类设施品质提升类设施市场引导类设施 (改府托底)(差异化配置（弹性奖励品质提开类设施弹性预留类设施元规划编制阶规模控制明确各类设施的明确整单元内明脆松单为用地规模。筑规模总筑规模总用地规模布局明确选址或选点明确选点及设清单 (刚性)引导整幅度要求局部根据地区实际诉求控规落实用地选址对于此类设施给予弓编制速设引导结合公众参与，对应不同杜区的需求，明确设施具体配置内容、各单项筑导导向阶段规模，部分条款可作为强制性甘措施，附在土地出让条件中，制定奖励标准限定筑规模上限 G弹性)图5刚性与弹性相结合的两阶段管控体系興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

在单元规划编制阶段，其关注重点在于需要底限管控的基础保障类设施，对其用地规模、筑规模等应给予明确定义，同时对需要独立用地的设施明确其所在地块。但与此同时，议对无需独立用地的设施，在现状设条件较为清晰的地区做到选址规划深度，在现状设条件尚不明朗的地区仅完成设施布点，明确所在的街坊或城市更新单元即可。更多的确定性控制议放于局部控规编制阶段予以落实。如进一步落实无需独立用地基础保障类设施的选址、对于完成选址深度的设施在满足设施服务半径的条件下允许进行布点调整等。4.1.2细化对部分市场行为的管控虽然市场引导类设施在两级控规体系中均不议做强制性管控，仅在局部控规阶段给予一定的引导导向。但针对与社区生活密切相关的社区级商业设施，议对其业态及空间布局应限定相关管控要求，以避免对社区生活造成过多干扰。目前，社区级商业设施由于更多的交由市场引导，在相关法定管控体系中对其定义均较为模糊，与更高层级的商业设施没有明显的区分，且实施后也很难进行相应的管控。以上海杨浦区大学路为例，这是一条生活社区中的道路，沿街部分一层筑在法定控规中定义为社区级服务设施。在实施设中，开发商联合相关行政管理部分，将整条街道的商业业态提升至“区级”，并争取到街道公共空间的经营权。其后，沿街业态基本以餐饮及酒吧为主，经营时间多至凌晨，且由于街道公共空间的经营权放开，深夜扰民严重法定规划在全过程中处于尴尬的位置，难以进行相应的引导管控。由于居民投诉很难得到回应，大学路所在的社区今年来居民搬迁现象严重，社区归属感再难找回。由此可见，表象良好的街道物质空间营造及街道活力，如若脱离了背后的社会属性，依然会造成诸多的社会矛盾。从这一案例中可以看到，社区商业这一市场行为对社区生活的影响是至深的，对其管控是必需的。议对酒吧等若干对居住生活干扰度较大的业态，应明确规避其设置：对于影响度较大的餐饮等业态，也因限定一定的配置比例。同时还应明确相关的奖惩措施，以便相关管理部门后续有据可依，并强化法定规划的严肃性。4.2立动态与协作制的实施机制 4.2.1单元规划阶段引入动态评估议单元规划阶段的评估范围以控规编制单元为主，鼓励有条件可做全区整体评估。在社区公共服务缺评估的基础上，结合地区发展、项目落地等情况，及时开展用地及可利用筑资源的动态挖潜，明确未来较有条件改善的公共服务缺失较集中、较严重、亟待完善的区域（包括成片区域与独立地块），划示为优先更新区、并明确相应设施引导清单。以上海市原静安区为实践案例，对社区公共服务设施的现状与既有规划的空间布局及社区覆盖率进行分析，得出全区配置盲区，进而为设施优化区及更新单元的划示提供了可靠依据（图6）。興尚理筑素前网Z.Z沁

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