省级国土空间规划编制的工作方法和路径—以重庆市国土空间总体规划为例ZIP-RAR 建筑方案设计ZIP-RAR

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省级国土空间规划编制的工作方法和路径
——以重庆市国土空间总体规划为例

精彩导读

    【摘要】建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署。重庆市国土空间总体规划编制展开先行先试，从总体定位、基础调查、工作组织到规划研究、方案生成、实施机制，形成了较为系统的工作方法和路径，可供其他兄弟省市国土空间规划编制工作参考。
    【关键词】国土空间规划；重庆；方法；路径
    Methods and Path of Provincial Land Spatial Planning
    ——Taking Chongqing for Example
    ABSTRACT: Establishing a land spatial planning system and supervising its implementation is an important deployment made by the Party Central Committee and the State Council of our country. Chongqing has carried out a pilot test for land spatial planning ,and we’ve formed more systematic working methods and path for overall orientation, working organization, basic investigation, basic research, scheme generation and implementation mechanism, which can be used as a reference for land spatial planning of other Provinces, municipalities and regions.
    KEYWORDS: Land Spatial Planning; Chongqing; Method; Path

    省级国土空间规划是从空间上落实国家区域空间发展战略和主体功能区战略的重要载体，是对一定时期内省域国土空间开发保护格局的统筹部署，是促进城乡区域协调发展、陆海统筹发展的重要手段，是规范开发建设活动秩序、实施国土空间用途管制和编制市县及其以下层次国土空间规划的基本依据，具有战略性、综合性、约束性。在国家机构改革背景下，《重庆市国土空间总体规划（2019—2035年）》（以下简称《规划》）编制工作正严格按照党中央、国务院的具体部署①②有序推进，将行政管理体系与规划方法体系紧密结合，形成了较为连贯的政治逻辑、历史逻辑、组织逻辑、技术逻辑、管理逻辑，有望成为全国第一个获批的省级国土空间规划，具有一定的先行示范价值和参考意义。

一、《规划》的政治逻辑

    贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想是全党全国的首要政治任务。
    2016年习近平总书记视察重庆时指出，重庆作为我国中西部地区唯一的直辖市，区位优势突出，战略地位重要，是西部大开发的重要战略支点，处于“一带一路”和长江经济带的联结点上，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用。
    2018年习近平总书记在全国两会参加重庆代表团审议时要求重庆从全局谋划一域、以一域服务全局，加快建设内陆开放高地、山清水秀美丽之地，努力推动高质量发展、创造高品质生活。
    2019年习近平总书记再次亲临重庆视察指导工作，指出重庆具有十分突出的“四个优势”（区位、生态、产业、体制优势）；要求重庆努力在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用、在推进共建“一带一路”中发挥带动作用、在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用，建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的典范城市。
    为了将总书记的殷殷嘱托全面落实在重庆大地上，让既定的行动纲领、战略决策、工作部署兑现，《规划》以习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标作为国土空间规划的战略定位和战略目标。
    同时，《规划》对应总书记要求重庆努力发挥“三个作用”、突出“四个优势”的重要指示，提出“一枢纽两中心一重镇一示范”五项城市职能，即：对应在推进共建“一带一路”中发挥带动作用，发挥区位优势和体制优势，强化国际门户枢纽城市、中西部国际交往中心职能；对应在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用，发挥产业优势，强化国家（西部）科技创新中心职能、国家先进制造业重镇职能；对应在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用，发挥生态优势，强化长江经济带绿色发展示范区职能。
    《规划》还结合重庆“山水之城·美丽之地”独特魅力，提出四项发展愿景，即：“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的典范城市；产业兴、生态美、百姓富的宜居城市；国际化、绿色化、智能化、人文化现代城市；行千里、致广大、城乡融合发展的直辖市。

二、《规划》的历史逻辑

    “不忘本来，才能走向未来。”《规划》统筹历史与未来，紧密结合重庆市国土空间本底条件与发展趋势，着力做好国土空间调查评估和近期重大行动计划保障等重要工作：
    （1）《规划》在“三调”工作基础上，融合其他自然资源调查工作，着力摸清国土空间本底条件，建立了由自然资源调查、专项调查和权籍调查共同构成的国土空间规划调查体系（涵盖森林、水域、湿地、草原、耕地、矿产、人口、用地、房屋、产业、公共服务、交通、市政、地下空间、地籍、林权、承包权等），实现了对各类要素的立体化调查，并开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”），夯实底图，识别出重庆发展的优势、短板、机遇和挑战。《规划》还立足“山环水绕、江峡相拥”的自然地理特征，分析自然资源禀赋，统筹山水林田湖草系统治理，统筹全要素产业链、多类型人居环境、多样态风景体系，在区域、城镇乡村、街区三个空间层次中共同发力，使“产城景”在空间上联通，在品质上提升，在审美上、心灵上、精神上融合，从而推动城乡自然资本加快增值，确保绿水青山变成金山银山。
    （2）《规划》对重庆历史文化资源开展全面普查、评估，对重庆城市文化类型和文化价值进行挖掘、梳理和总结，归纳出重庆的主体文化类型（包括：巴渝文化、革命文化、三峡文化、移民文化、抗战文化、统战文化）和主要文化价值特征（包括：山环水绕、江峡相拥的山地城市典范，承载南宋抗蒙、抗战首都、西南大区、三线建设等重要历史阶段的国家战略大后方，两江商贩、舟楫旁午的长江上游水运枢纽和经济中心，四次筑城、七次移民的中国西南腹地的移民城市）。《规划》还立足“坚韧顽强、开放包容、豪爽耿直”的个性和文化，以更高的站位和标准加强历史文化保护，挖掘和弘扬长江、嘉陵江、乌江三条文化带和成渝文化廊道、秦巴文化廊道、酉水文化廊道、渝黔文化廊道的文化价值，处理好保护与利用、传承与创新的关系，让优秀历史文化活在当下、服务当代。
    （3）《规划》区分城市发展的轻重缓急，做好最新规划成果吸纳，就山水林田湖草生态保护修复国家试点工程、“两江四岸”城市发展主轴、“四山”（缙云山、中梁山、铜锣山、明月山）保护提升、第二枢纽机场、“三铁”融合、中欧班列（重庆）起点站、国际陆海贸易新通道、广阳岛长江生态文明创新实验区、长江上游生态岛链、重庆科学城、两江协同创新区、城市智能创新带、渝中半岛重庆历史人文核心展示区、山城步道等重大项目进行协调落实。《规划》还立足“直辖体制、省域架构、四大双欠（大城市、大农村、大山区、大库区、欠发达阶段、欠发达地区）”的特殊市情，将近期乡村振兴和城市提升行动计划系统融入到规划成果当中，保证市域和主城区两个空间层次规划同时编制、同时报批、同时实施，形成城乡一体、融合发展的指引。

三、《规划》的组织逻辑

《规划》编制采取“党委领导、政府负责、部门合作、专家领衔、公众参与、协调联动”的组织方式进行。

3.1 建立联合编制机制

为强化“统筹规划”，《规划》编制工作由重庆市委集中统一领导，由重庆市政府负责组织实施，由19个市级部门牵头就相关专题研究、专项规划进行细化。同时，为强化“规划统筹”，组建了由中国地质调查局、中国城市规划设计研究院、重庆市规划设计研究院、重庆市国土资源和房屋勘测规划院、重庆市勘测院、重庆市规划信息服务中心、重庆市交通规划研究院、重庆市地理信息中心、重庆市林业规划设计院、重庆地质矿产研究院、重庆市规划研究中心等单位共同构成的联合项目组，统筹开展具体技术工作。

3.2 广泛征求各方意见

通过召开座谈会、书面征求意见、上门协商、联合编制等方式，广泛收集市级部门意见；通过逐一对接、现场踏勘、发函征询等方式，深入了解区县诉求、意见；通过邀请国务院研究室、国家发展改革委、清华大学、北京大学、国防大学等单位和崔愷、吴志强、杨保军、石楠、顾朝林、潘安、张国华、陈同滨、章叶青、吕斌、李郇、何智亚、王崇举、赵万民、李和平等市内外专家，广泛询智取经。目前先后收到各方反馈意见540余条，正逐一研究吸纳。

3.3 积极争取部委支持

陈敏尔书记、唐良智市长会见自然资源部陆昊部长，并商定自然资源部支持重庆市国土空间总体规划工作；陆克华副市长带队，赴自然资源部、国家发展改革委、交通部、科技部等部委，就长江经济带国土空间规划、广阳岛长江生态文明创新实验区、第二枢纽机场、科学城等争取支持；自然资源部指导重庆市开展国土空间规划编制先行先试、山水林田湖草生态保护修复国家试点工程，自然资源部庄少勤总规划师来渝指导；此外，还及时跟进落实国家统一国土空间规划体系、省级国土空间规划编制指导意见等最新要求。

四、《规划》的技术逻辑

《规划》编制恪守“科学论证、递进推演、因果对应”的技术逻辑。其中，规划基础研究形成了问题导向、目标导向、实施导向三个方面的技术成果。

4.1 “问题导向”方面

    建立了“两点”定位、“两地”“两高”目标的现行规划实施评估体系，全面、系统、深刻地查找出重庆市规划建设管理中存在的13个方面59项突出问题（表1），完成《重庆市国土空间总体规划编制的调研报告》。

    ▲ 表1 | 重庆城市发展存在的突出问题
    Tab.1  Prominent Problems in Chongqing's Urban Development
    资料来源：重庆市国土空间总体规划编制联合项目组。