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城市治理与政策研究47.半城市化地区规划实施探索——基于深圳的政策研究PDF文本
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半城市化地区规划实施探索一一基于深圳的政策研究林强，许亚萍，游彬，兰帆，陈赐迪摘要：公共基础设施欠账多、产权不清晰、利益分配机制模糊是阻碍半城市化地区规划实施与原农村社区转型发展的症结所在。本文以深圳为例，借鉴GS数据分析平台，通过剖析原农村社区实际使用土地的利用特征、产权状态、规划情况等，并模拟土地增值收益过程，以用地、规划和地价政策作为切入点，立“底线+基准线”土地整备利益共享机制，促进社区转型、推进深度城市化。其中底线为规划的公共基础设施用地，需要刚性控制，优先保障：对于规划经营性用地，通过划定基准线的方法弹性调节，综合运用规划、土地、资金等多种政策合理分配收益。此外，结合原农村社区特点，系统研究了以土地整备单元规划为平台，编制主体多方参与、编制过程各方协商、编制内容规土融合、编制成果而向实施的规划实施机制，以推进原农村社区用地整合，加强规划实施，并探索构“技术理性+政策导向”的容积率管理规则。关键词：半城市化地区，规划实施，土地整备，政策研究，利益共享，深圳市1研究背景2004年深圳实施全面城市化，名义上已不存在农村。但由于经济关系没有理顺，约393平方公里土地仍然由原农村社区实际控制，这些土地主要分布在原特区外的宝安、龙岗等区域，在空间上形成半城市化地区。这些地区中，约三分之一的土地规划为公共服务设施、城市基础设施。公共基础设施欠账多、落地难，原农村社区成为规划实施的薄弱环节，公共设施缺乏、公共服务不足也成为制约地区发展的主要因素。由于产权不清晰、利益关系复杂，部分土地游离于规划管理之外，成为违法筑的高发区。一方面，快速城市化使土地资源迅速消耗，到2020年深圳新增设用地不足8平方公里，大量公共基础设施和民生项目无法实施。另一方面，原农村社区土地游离于规划管理之外，形成半城市化地区，无法按规划开发，土地价值难以显化，影响社区转型发展。由于土地利益共享机制缺位，政府和原农村社区成为博弈的双方，土地陷入“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的困境，既不利于规划实施，也不利于社区转型。理筑素前阀Z.ZC.ET
图1深圳市393平方公里原农村社区控制用地空间分布图为了解决上述问题，2011年深圳市政府提出开展土地整备工作。土地整备，即将原来空间无序、不符合规划的土地，按照规划实施要求进行土地边界重划和产权关系调整，以落实公共基础设施用地，保障公共利益。土地整备工作实施5年来，取得了一些成效，保障了一批重大民生设施的实施，但是在推进过程中由于利益共享不足、政策统筹不够，其实施难度越来越大。因此，开展土地整备政策创新研究，也成为加强半城市化地区规划实施，加快原农村社鞋幽楚筑2半城市化地区用地现状和空间特征分析2.1分析范围及分析方法本文所指的半城市化地区，是指2004年实施全面城市化转地后，原农村集体股份合作公司实际控制及使用的土地，经统计该类用地约393平方公里。由于原农村社区用地数量大、分布广，“普查”式的用地调查操作难度大。本文基于深圳市“一张图”图形系统，综合土地利用总体规划、法定图则、筑普查数据、生态控制线、土地利用管制分区、土地利用变更调查、地籍信息等数据信息，运用GIS数据分析技术，将各专项点状、无关联的数据经处理形成集成、相关联的数据，对半城市化地区的土地权属、利用现状、成情况、规划条件等进行系统分析，总结归纳其空间特征。2.2用地特征从用地权属来看，这些土地大部分为产权不清晰的合法外用地，393平方公里土地中，合法用地95平方公里，合法外用地298公里：从土地利用功能来看，主要以工商用地和居住用地为主，公共配套用地比例较低：从筑物情况来看，合法筑比例较低，筑物历史遗留问题多；从成情况来看，成度较高，成规模未设用地较少：从总体空间分布来看，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
原农村社区用地呈现零散、无序的空间分布状态，工业用地、统楼、私宅、公共配套设施用地混杂，筑密度高，公共空间不足、基础设施匮乏：从规划情况来看，规划经营性用地约占总用地的50%，规划公共设施用地占总用地面积的35%，超过三分之一规划为公共基础设施，公共基础设施欠账较多，现状用地结构与规划功能结构相差较大。合法用地24%，合法外76%合法筑36%，不合法筑64%。成区74%，非成区26%设用地87%，非设用地13%筑素神绿状分折1.J表1基于法定图则“一张图”的半城市化地区用地规划结构表用地类型代码用地名称用地面积（平方公里）比例R居住用地106.34经营商服用地20.50性用50%M工业用地71.72地W仓储用地3.15城市GIC政府社团21.11设用地道路广场65.61公共T对外交通用地3.85设施35%U市政设施5.54用地G绿地36.09D特殊用地0.79城市非设用E1-E6水域、生态绿地58.5415%总计393.25100%2.3问题剖析通过原农村社区用地的大数据分析，可以总结归纳半城市化地区土地利用的主要问题：一是用地规模大，合法用地比例低。大部分土地权属不清晰，涉及历史遗留、违法用地興Z心.ET
等问题，由于这些土地无法纳入合法用地管理中，不仅影响土地价值和利用效率的提升，而且也不利于规划实施。二是土地缺乏规划引导和统筹，公共基础设施欠账多。原农村社区用地结构失衡，各种用地分布混杂，与规划契合度低，公共服务设施和城市基础设施严重不足，公共空间和城市绿地缺乏，制约半城市化地区深度城市化。三是土地价值逐步显化，但是无法有效盘活。由于土地增值收益分配规则模糊，原农村社区参与规划实施和推进深度城市化的积极性不高，既不利于原农村社区转型，也不利于城市功能的提升和完善。3土地增值收益过程分析推进半城市化地区的深度城市化，推动各方形成共识共同实施规划是基础。因此，能否让原农村社区公平、合理地分享土地增值收益，调动其参与规划实施的积极性是关键。目前学界对土地增值收益分配有三种价值取向：涨价归公、公私兼顾和涨价归私。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”《深圳市土地管理制度改革总体方案》要求“探索立规划控利盖共享军运作高效爾无地次分发利用机制”，在新形势下土地增值收益分配应遵循“公私兼顾、利益共享”的原则。3.1土地增值收益分配的过程从土地增值的过程来看，主要可以分为三个阶段、五个环节。三个阶段主要包括：一是集体用地转国有用地阶段，该阶段由于权属性质变更引起的土地增值：二是国有用地持有和交易阶段，该阶段由于要素集聚及土地外部性引起的土地自然增值过程：三是国有用地再开发阶段，因土地二次开发及要素再投入引起的土地增值。五个环节主要包括：一是储备环节，确定土地储备范围和益边界，涉及补偿政策，调节政府与原权利的利益分配：二是规划环节，对用地的规划功能和开发强度进行控制，涉及规划政策，规划指标的变化引起土地增值：三是土地出让环节，该环节涉及地价政策，收取地价调节政府与开发主体之间的利益分配：四是开发销售环节，涉及物业开发、销售及契税、营业税、土地增值税等相关税费计收，调节政府与开发主体、业主之间的利益分配：五是物业使用环节。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
价值(P物业使用物业开发税费计收与有P5税农改领土地出让地价计收P4地价改策确定规划功能开发强度价值提升P3规政策确定储备范国和权益边界留用地定确以或策历史遗留问题处理补信标准P1补信政策集体用地国有用地储格环节规划环节T出让环节T开发销售环节T使用环节之图3土地增值过程分析3.2土地增值收益分配政策设计的核心在不同环节，土地增值收益的原因不一样，而进行土地增值收益调节的政策工具也不同。归纳起来，影响土地整备增值收益分配的主要政策工具有以下四个：一是留用地政策：主要是留用地划定的比例、方法、内容等：二是规划政策：主要是用地规划指标确定的依据、方法等：三是地价政策：主要是地价计算的标准和方法：四是资金政策：主要是土地整备补偿资金的计收方法和标准。结合深琪市半城市化地区的实际情况，重点围绕用地划定、规划确定及地价计收上进行政策研究。留用地政策规划皮策留用地划定的比例规划指标确定的体据方法、内容等方法等土地整备利益共享地价改策资金政黄地价州计标准和方法士地整备补信密金的计数方法和际消图4土地整备利益共享的政策工具4原农村社区土地整备利益共享机制研究4.1土地整备利益共享机制总体思路保障公共服务设施、城市基础设施用地，促进城市规划实施，完善城市功能，是土地整备的出发点和落脚点。围绕这一目标，需要立兼顾政府和原农村社区的土地增值收益分配机制，因此土地整备利益共享机制的总体思路是“底线+基准线”。以公共利益作为切入点，通过划定政府储备用地底线，优先保障公共服务设施和城市基础设施用地，加强规划实施：興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
对于公共服务设施和城市基础设施以外的土地，通过确定利益分配的基准线，综合运用规划、土地、地价等多种政策工具，实现政府与原农村社区的利益共享。所谓基准线，是政府认可的，原农村社区接受的，为了利益分配而事先划定的参照线。在基准线之内，政府给予政策奖励：超出基准线，则要提高实施成本。一层次：公共基设、·刚性控制刻定底线用地（优先保彩。优先保撞公公共利益息农封杜区利世共享一层次：非公共基图,。弹性调节，刻定基准线用地（合理分配。原农村杜区和改府按规则合理分配小于基准线大于基准线改策奖励提高成本基准线—改府认可，原农村牡区接受，为了利益分配而事先刻定的参考线图5土地整备利益共享规则的总体思路4.2公共基础设施用地储备底线公共基础设施欠账多落地难是制约半城市化地区发展的关键因素，落实公共基础设施主L子小内.U0.二用地也成为加强这些地区规划实施的首要任务。本文通过对深圳市己批法定图则统计分析，明确规划实施的政策底线，确定公共基础设施用地储备的数值。将已批法定图则分为综合型、居住型、产业型三类地区，分别对各地区现状与规划公共设施的比例、市区级和社区级公共设施比例、以及法定图则片区面积与公共设施面积的关系进行分析。通过分析，公共基础设施占规划设用地比例一般在35%55%之间（表2），法定图则片区面积越大，市区级公共服务设施的占比越高。因此，土地整备中政府应储备不少于35%土地用于市区级公共基础设施设，该数值即土地整-备的政策底线。表2分类型法定图则公共基础设施占比统计表综合型产业型居住型公共基础设施占比范围40%55%30%49%39%56%公共基础设施占比平均值47%38%46%公共基础设施对公共设施占比有一定对公共设施占比有对公共设施占比影响占比与面积关不大，拟合曲线数值在影响，随着面积的增加，影响，随着面积的增拟合曲线数值在加，拟合曲线数值在系4648%38%34%之间递减48%40%之间递减興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.3容积率-地价联动的利益共享规则原农村社区土地整备涉及多方利益。为了加强各方利益协调，需要加强政策之间的联动，特别是规划管理政策和土地管理政策的互动。本文提出以密度分区基准容积率为核心，用地贡献率、基准容积率、留用地地价联动的利益调节规则，以加强规划土地政策融合，有效调节各方利益，实现多方共赢。联动核心联动设用地贡献审基准容积率地价政策引导原农村社区多实现规划管理目标。调节利益分配贡献公共基础设施体现地区差异，加突出政策导向，差用地强改策引导别化的地价标准图6容积率-地价联动的政策思路4.3.1密度分区基准容积率原农村社区利益的核心是留用地用途和容积率，一般情况下，留用地用途依据上层次规划确定，但是容积率却有一定的博弈空间。由于“实际拥有”土地的减少，原农村社区都会提出较高的容积率诉求，通过增加筑面积弥补土地“损失”。如何调节原农村社区高容积m率的冲动，是城市规划在存量用地开发中面临的难题。为了落实规划管理的基本要求，以《深圳城市规划标准与准则》中密度分区基准容积率为参考线，将容积率分为规划引导范围内的和超出规划引导范围的，并通过差别化的政策予以引导。对于没有超出参考线的容积率部分，是合理的利益诉求，在政策上予以支持：对于超出的部分，需要立规则进行引导控制，提高用地成本。民性准容积商服准容密分区开发撞设特征积率高密度开发3.25.4度二区中高蜜瘤开发3.24.2密三区中密擅开发2.832密窟四区中低密蜜开发2.22.4密度五区低蜜度开发1.518密度六区滨海、机场《深标》密度分区图7《深圳城市规划标准与准则》密度分区基准容积率4.3.2地价规则地价是土地权利人使用土地所需要付出的成本，立容积率和地价的联动机制，有助于興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
调节土地权利人收益。土地整备利益共享的地价采取容积率分段计收的方式，不超出容积率基准部分的筑面积给予地价优惠：超出容积率基准的部分，通过增收累进地价提高土地使用成本，加强政策引导。通过立容积率与地价联动的对价机制，以高地价抑制高容积率冲动，引导原农村社区合理确定留用地开发强度的同时，多贡献公共基础设施用地，体现政策导向。土地整备利益共享地价容积率计算公式如下：R容积率基准=设用地贡献率÷35%×R密度分区设用地贡献率一一移交政府储备的规划设用地面积与试点项目范围内规划设用地面积的比值：R密度分区一一《深圳城市规划标准与准则》中密度分区的基准容积率。地价容积率基准政策奖励小于基准的容积率大于基准的容积率政策调节进行地价优惠提高地价成本规别容积率按照10%基准地价：居住按250%、商业200%基准地价：筑素图8地价调节规则一J.NE5土地整备单元规划制度设计规划不仅是影响原农村社区利益的重要因素，也是各方协商的重要平台。为加强土地整备的规划统筹，有效达成各方利益平衡，保障城市公共利益的实现，需要立面向实施的土地整备单元规划制度，以规划为抓手整合腾挪原农村社区零散、不规则的土地资源，并以此为基础搭架政府、原农村社区、相关权利主体的多方协商平台，推进土地整备实施。土地整备单元规划属于存量用地条件下的实施性规划，与传统新增用地条件下的控制性规划不同，其编制内容、控制要素、技术规范等方面需要体现存量用地开发的特征。5.1规划特点土地整备单元规划主要有以下四个特点：一是编制主体多方参与。由于土地整备涉及多方利益和已有产权用地，因此土地整备单元规划的编制必然是多方共同参与完成：二是编制过程各方协商。土地整备单元规划作为利益协商的重要平台，其编制在满足规划技术要求的同时，更需要结合各方协商和利益谈判，形成有一定共识的方案，并有针对性地落实到空间安排，在这个过程中，各方会提出各自的利益诉求，如果无法找到各方利益的平衡点，项目将无法推进和实施：三是编制内容规划国土高度融合。土地整备单元规划不仅是物质空间规興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
划，更是产权边界重划，在这过程中涉及土地确权和土地边界再调整，因此其编制内容必须物质空间规划和土地产权调整高度结合：四是编制成果面向实施。土地整备单元规划的根本目的是加强规划实施，落实上层次规划确定的城市基础设施和公共服务设施等公共利益项目用地，同时能够有效指导后续土地再开发，因此其成果必然面向实施。5.2编制内容土地整备单元规划的编制体现了公众利益优先、多方参与和各方协商的特点。其中公众利益优先是规划编制的立足点，多方参与和各方协商是保证规划实施性的前提。为了体现上述特征，土地整备单元规划以“两层次范围”为编制内容框架。“两层次范围”包括整备总体控制范围和留用地范围，以此为基础划定政府和原农村社区的权益边界。具体来说包括：留用地范围总体控制范围曲当电图9土地整备单元规划结构示意图78C 一是明确士地整备总体控制范围内的公共利益。结合土层次规划、各专项规划以及法定图则的控制要求，明确土地整备实施范围内必须落实的城市“五线”及公共基础设施用地，并在确保规模不减少、服务能力不降低的前提下对各类设施的规模和范围进行优化和完善，加强规划实施：二是明确留用地和政府储备地的规模和位置。在优先满足城市“五线”和公共利益的前提下，结合各方利益诉求和多次协商谈判，确定政府储备地和社区留用地的规模和空间，以此为基础明确各方的产权和权益边界。以此，土地整备单元规划不仅是空间规划，更是权益边界的再调整和利益的再分配：三是留用地规划：其编制内容和深度应达到控制性详细规划的深度，并对用地功能、开发强度、公共绿地及社区级配套设施等内容予以明确。该部分是原农村社区利益的重要组成部分，必须加以明确，才能稳定原农村社区的预期，提高其参与土地整备的积极性。留用地规划的核心控制要素详见下表3。留用地涉及多期开发的，为了应对开发的不确定性，可通过划定为规划控制单元预留开发设弹性，在规划控制单元中只明确主导用地功能、总筑规模、配套设施、综合交通、空间管制等内容，其具体地块划分、用地功能及布局、容积率等指标通过下阶段详细规划确定。理躓素衬网Z.Z0.ET
图10留用地规划示意图表3留用地规划控制要求用地性质开发强度配套设施管控线道路交通城市设计规划实施社区级配城市“五总体设规次干道及以城市设计等各阶段规划实套设施具线”位置上等级道路施方式、实施主导功能模及居住其他控制要筑规模上限体控制要及控制要红线：支路条件、实施成米关求网密度效及实施主体J.NE5.3技术规范为规范社区留用地用途和容积率管理，使留用地规划设计条件在体现原农村社区合理利益诉求的同时，应与现行规划标准充分衔接，因此需要加强留用地用途和容积率管理。原农村社区留用地规划功能，应当以经批准的城市总体规划、土地利用总体规划、法定图则等规划为依据，遵循基本生态控制线，符合片区功能定位，满足规划实施要求。同时还应与周边各类用地功能相互协调，促进居住、就业与公共服务设施的协调发展。S规别=S基础+S转移。政策身向转移筑面积(S移）·鼓励原农村杜区多贡献设用地留用设立设用地质献率基准线，超出基准线的部分给予留用土地筑面积转移规划筑面积基础筑面积(S基磁。技术理性·体现规划管理的基本要求·依据《深标》密度分区与容积率修正确定图11规划容积率构成示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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