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规划实施与管理007.私有公共空间管理方法探索——以深圳为例PDF文本
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私有公共空间管理方法探索一一以深圳为例唐珊，马宝成摘要：当前我国土地资源紧缺，一些东部发达城市用地扩张式增长的模式已经终结，城市更新成为获得发展空间的主要路径。这一背景下，私有公共空间已逐渐成为城市旧城区公共空间供给的主要形式。在梳理国内外私有公共空问理论与实践的基础上，本文以深圳城市更新单元私有公共空间管理为例，分析当前私有公共空间存在的问题及其原因，基于现有法规体系和行政框架，提出“兼顾多元需求一全过程管理一塑造空问品牌”的私有公共空间管理模式，以保障城市私有公共空间的高品质实施与高效使用。关键词：私有公共空间，深圳城市更新单元，公私合作，公共空间管理1引言城市公共空间是城市生活的主要场所，它增进人们的交往，培育人们的归属感和幸福感，体现着城市的人文关怀。随着城市不断发展，有限的土地和公共资源使得政府在公共空间供给方面越来越力不从心：但同时政府和市民仍希望出现更多不同类型的公共空间，以提升城市的活力和宜居性。北美率先通过公私合作的方式，让非营利组织和私人企业参与公共空间的设和管理，早在1961年纽约便通过区划(Zoning)奖励性政策鼓励私人部门在出让地块上投资设公共空间'，此后西方城市纷纷向其学习，鼓励私人资本进行公共空间设。这一趋势下，城市中私人所有、公共使用的一种新型的公共空间形式一一私有公共空间(Privately Owned Public Space,POPS)占城市公共空间的比例不断升高，得到越来越多的关注。改革开放以来我国城市设成绩非凡，城市公共空间也取得了长足的发展，但总体来说，我国城市公共空间仍然主要由公共财政投资设，只有上海、深圳等少数一、二线城市开始积极推动私人部门参与公共空间设。由于发展时间短，实践积累少，我国尚未形成私有公共空间成熟的设方法和管理体系。深圳城市空间扩张式增长的模式已经终结，城市发展转型背景下，政府难于从私人部门回购土地设城市公共空间，通过城市更新大力发展私有公共空间则成为比较可行的选择。理甄Z.ZC.ET
但由于城市更新工作设范围大、速度快，私有公共空间在规划设和日常监管过程中出现了品质低、使用率低，封闭化现象严重等一系列问题，急需有效的管理方法和制度来维护私有公共空间的良性发展。本文以深圳市城市更新单元私有公共空间管理办法研究为例，探索适合我国国情和地方行政管理的私有公共空间的管理方法和模式，为其它即将面临同样问题的城市提供借鉴。2私有公共空间2.1内涵私有公共空间是指产权为私有，但在城市土地使用分区以及其他土地使用的法规之下，对公众开放的公共活动场所。在城市更新背景下，笔者认为私有公共空间是指由开发商与政府协定同意，在其开发地块内设置的，具有一定规模、面向所有市民24小时免费开放并提供休闲活动设施的公共场所。它有明确的边界，以步行活动为主要特征，附属于私人所有筑单体内部和筑群体外部的公共空间，按室内外关系可将其分为室外型、半室外型、室内型三J.NE工私有公共空间作为公共空间的一种，其核心内涵是公共性，即不受任何时间所限、向所有人开放、允许不同活动存在。公共性包含三个维度：可达性、包容性、功能性。由于私有公共空间产权私有，非物理空间的限制（如管理限制等）往往更大程度上影响其实际可达性，因此在开发设初期需与产权所有者约定必须向公众开放、其公共性受到法律保护并接受公众监督：包容性意味着私有公共空间需要同时兼容不同阶层人群的偏好与需要，并能适应周围多变的环境：功能性则需要私有公共空间能满足城市民众在该特定地理空间环境的使用需求。2.2与公共空间的关系我国过去城市公共空间的设，常常偏重于设那些彰显城市形象和政绩的大广场和大公园，而弱于设街头公园，步行街、露天小广场等中、小型公共空间。如果说公共投资设的广场、公园、街道等是城市公共空间的骨架，那么遍布各个开发地块的私有公共空间则是“毛细和血肉”，这些中、小型私有公共空间“积沙成塔”，是城市公共空间网络的有机组成部分、不可或缺。纽约市时至今日己成了超过500个小广场、公园和人行廊道理甄Z.ZC.ET
等类型的私有公共空间，其面积总和相当于中央公园的十分之一‘。良好规划、设、维持的私有公共空间具备促进社会融合和提升公共生活多元化的能力。例如旧金山私有公共空间提供了城市中心区68个约会、阅读、休憩、吃午餐的场所，为人们生活提供一些充满魅力“小片段”5。私有公共空间的私有属性所带来的皮革座椅和盆栽植物等个性化设置，相比传统公共空间更贴心、更有情调。同时，私有公共空间也为市民带来更多的便利，开发地块内的慢行通道能方便市民通过，提高毗邻区域的公共道路或公共空间的可达性，使出行的路径有更多的选择。2.3管理现状美国纽约自1961以来至发展出了12种私有公共空间的类型，包括广场、商场长廊、行人道等等，并且不断细化法定设计标准及导则以保证私有公共空间高质量成°，日本、蒙特利尔、多伦多、中国香港也都有类似的规范激励更多的公共空间。如何鼓励私人部门投资设公共空间，并保障私有公共空间的公共性和空间品质，已经成为发达国家城市和地区私有公共空间设管理的重要内容。我国肉典湾整、得州特城牙别颁布工私有头等间关策可但由于研究和实践仍处于起步阶段，理念存在误区、政策条款粗线条，亦缺乏有效的监督机制。深圳市在2006年编制了《深圳经济特区公共空间系统规划》，将各类型公共空间的定义和控制办法写入《深圳市城市规划标准与准则》“，使私有公共空间规划管理有较大的改进。但私有公共空间的“私有化”和“孤岛化”等问题仍普遍存在，亟需制定相应的管理办法和制度对私有公共空间规划设和日常使用进行管理。3深圳城市更新单元私有公共空间管理研究3.1深圳城市更新单元与私有公共空间深圳经过35年快速发展，可新拓展的土地资源所剩无几，城市更新成为挖掘用地潜力、获得发展空间的主要方式。2009年颁布的《深圳市城市更新办法》确立了深圳城市更新以“更新单元”为单位的实施制度。2010年至2013年底，全市列入更新单元计划项目共有407个，可更新利用土地规模35.3平方公里，仅2013年存量更新用地占当年土地供应总量比例已达到了70%。从空间分布上看，己列入计划的城市更新项目在全市范围内广泛分布，理闐素村阀.ET
呈“遍地开花”的状态。较之一般类型的地块，更新单元设最显著的特点是与物权的广泛联系，分散的物权使得城市更新的运行成本大大加大，再加上土地价格高，政府的财政资源和人力资源难以再按照传统的公共空间设方式，从私人手中回购土地并设城市公共空间。相比而言，通过在城市更新单元中鼓励提供私有公共空间则是一种更可行的选择。深圳市通过规划引导和政策奖励鼓励私人用地设私有公共空间的方式，成为当前更新单元内公共空间设的主要形式。3.2面临问题及其原因深圳城市更新工作设范围大、速度快，私有公共空间设管理经验不足，在规划设和日常监管过程中出现了一系列问题。笔者从深圳市福田、南山、龙华、坪山四区抽取了10个不同设阶段的更新单元私有公共空间样本进行深入研究，发现在深圳城市更新项目中存在规划的私有公共空间难以落实、设质量低、缺乏吸引力、后期使用中亦容易被侵占、群众亦难以识别和使用等问题。这些问题追潮起来，主要有三方面的原因：一是规划设管理过耀中要求不够明确：是设实施不合理：三是成后未按要求开放。3.2.1未明确管理要求深圳现有更新项目普遍在规划及用地审批阶段仅将室外私有公共空间面积列为强制性要求，未对私有公共空间的形状和位置等作明确要求。如坪山新区更新单元A地块某待项目，设规划许可证关于公共空间的条款仅为“公共开放空间≥2950平方米”，定义含糊，且形式、尺寸、位置均无限定。虽然在更新单元规划有较详细的表达，但由于没有将其列入设规划许可证条款，在筑实施方案中仅公共空间的面积与规划保持一致，其形式和位置都更改较大，连接地块的地下通道与二层连廊也已消失（图1）。由此看出，现行的政策审批文件对私有公共空间的约束较弱，在后期项目实施中其数量和质量都难以保证。理甄Z.ZC.ET
公共开放空间范围公共开放空间面积公共开故空间形式一广场仁车行出入（示意位置）+人行出入（示意位置）…空中步行通道。·地下步行通道,地下车行通道更新单元规划图筑方案总平面图图1：A地块更新单元规划图与筑方案总平面图对比3.2.2未合理设部分项目在审批文件上对私有公共空间有详细要求，但未合理规划设或设水平有限导致缺乏吸引力，无法使用。南山区更新单元B地块己成的私有公共空间满足设规划许可证上关导位翼陶积，形式系中，才及调边地块c的连通形式等要求然而由于没有考虑使用人群的需求，缺乏适当的公共设施和细节设计，变成了大而无用的广场（图2），造成了城市公共空间的极大浪费。2图2：B地块私有公共空间设现状3.2.3未对公众开放另外存在一些品质高设的私有公共空间项目，由于物业、管理等问题，并未向公众开理甄Z.ZC.ET
放（尤其是室内及半室内空间）。福田区更新单元D地块即将完工的某社区改造项目，其私有公共空间形式多样化，筑内屋顶花园二层连廊连通相邻地块（图3）。但实地走访却发现，室内或半室内的通道均设有门禁，屋顶花园或将沦为住宅小区的私人花园，而二层连廊也将仅作为商业通道固定时间开放，私有公共空间的公共性大打折扣。项花园空中连廊图3：D地块屋顶花园及空中连廊设情况3.3深圳更新单元私有公共空每管理办法随着深圳城市精细化管理工作的深入以及政府对城市私有公共空间的重视，针对现存的三个主要问题，研究提出立明确统一的私有公共空间规划设计标准，搭贯穿规划设计、设、销售全过程的行政管理框架，完善标识系统，并制定管理法规的解决方案。3.3.1明确规划标准首先，明确公共空间配比例及容积率奖励政策。更新单元内参照《深圳市城市设计标准与准则(2009)》“，室外公共空间须占设用地比例5%-10%，在满足公共空间可达性的前提下，室内及半室外公共空间贡献面积及奖励措施参照《深圳城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》进行核算。其次，为保证私有公共空间对公众开放，设置可达性设标准。包括：与城市公共空间(广场、绿地、人行道、步行街等)或从相邻私有公共空间直接相连，且24小时免费开放：通过无障碍通道连接时，接入必须大于或等于2个：在垂直连接时，连接方式不可过于复杂，应采取一种无障碍方式（电梯、扶梯等）24小时连通。再次，结合深圳市现有规范条例，将私有公共空间分为室外、半室外、室内三大类、理甄Z.ZC.ET
六小类分类并制定设标准（表1），便于管理操作，以保证私有公共空间的设质量。表1：深圳市私有公共空间分类设要求分类形式设要求图示面积小于1000平方米时，宜与相邻地块的公共空间整广场合。围合广场的筑界面围合率控制在广场周长的50%以上，最大开不宜超过广场周长的25%。室外公共对于短边小于100m的街块，应提供至少一条供穿越的空间步行公共通道，不含商业的公共通道最小宽度不应小于6米，含商业的公共通道宽度不应小于8米。对于短边街道超过100m的街块，内部应提供宽度不小于15m通往景观资源区的公共通道。街墙由连续整齐的筑街墙后退、设置骑楼和挑棚等形式，底层提供有遮蔽的环绕广场或沿街的半室内步行空间。半室外公底层共空遮蔽设施净宽不小于3米、净高不小于3.6米。架空间数盡编给立森青东写湘邻或地块相连接平台保证公共空间的开放性和可达性。室内室内不含商业的地下公共通道宽度不小于6米，净高不小公共于3.0米：含商业的地下公共通道宽度不小于8米，空间通道净高不小于3.5米，局部节点最小净高不小于2.5米。3.3.2三阶段行政管理立足深圳市更新单元管理行政审批流程和现有部门机构，植入私有公共空间管理职能，由各级部门在三个阶段交叉协作、联合管理。·是规划审批阶段。深圳市城市更新局（以下简称更新办）主要负责依据规范和标准审查私有公共空间规划设计，计算奖励，核发规划批复及设用地规划许可文件。经批准的更新单元规划应对私有公共空间的类型、面积、位置和边界等方面做出明确规定，成果统一存档、公示。区城市更新职能部门需明确更新单元内私有公共空间的设主体、管理主体和监管主体，及各主体相应的责任、权利与义务，同时签订监管协议，约定管理主体的义务包括但不限于清洁、灯光、治安、水电、基本安全保险及社区集会活动协商等，协助理甄Z.ZC.ET
更新办的规划审批工作。二是设实施阶段。深圳规划国土资源委员会各分区管理局按报批阶段成果审查项目私有公共空间落实情况，与开发商签订用地合同，颁发设工程规划许可文件。文件须包括规范表达的私有公共空间设计图纸，对空间形式、面积、形状范围、空间填充、空间尺寸均明确标注，并以档案编号形式将私有公共空间纳入“一张图”系统，方便私有公共空间的核验与统计。设局颁发施工许可后，开发商依据相关法律文件进行施工设。在主体设工程规划验收前，私有公共空间设工程应先行单独完成验收工作。三是物业预售阶段。区职能更新部门应监督预售现场公示项目公共空间设计图纸，告知物业购买者须共同承担用地合同中约定的关于公共空间的责任与义务，并将相应条款写入房屋预售合同，不得擅自更改。3.3.3完善标识系统私有公共空间标识系统的首要作用是标识界定，统一、完善的更新单元内私有公共空间标识系统，能清晰界定公共空间的功能、位置和区域边界。制定简单的图案和标准字样组成深圳私经苦摩视，新常网使其深入人忆达彩广裤认丁形象界定的目的。深圳更新单元内私有公共空间L0g0选用绿色为主要标准色，考虑到满足不同受众的需求，图案使用性质进行细分，主体统一、形式多变，形成一套完整的形象标识体系。同时，立连续的、固定的私有公共空间的边界标识，宣誓公众权属不可侵犯。深圳更新单元内私有公共空间边界选用多种标识形象的延伸进行组合来界定，其具体形式和材质可以依据周边环境而作调整。（图4）。结合休憩设施标记在地面祠在墙面标记图4：私有公共空间边界标识示意其次，在私有公共空间中设置公共空间标识信息牌，能引导公众有效使用场地。指示信息牌设置于入等显眼位置，且不允许任何形式的遮挡。指示牌上标示私有公共空间的属理甄Z.ZC.ET
性信息，方便人们了解其可用性、使用时间以及如何使用：并公布私有公共空间的地理信息、设单位、管理单位、监督单位、监督方式等内容，立通畅的监管渠道，以便及时有效的处理违法行为，保证信息的透明化和公共权益的落实。（如图5）。下沙社区公共空间图5：福田区某地块私有公共空间标识牌示意334篮是筑J.NE可依据《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》、《深圳市城市更新单元规划编制技术规定（试行）》以及有关政策文件、技术指引，制定适用于更新单元内私有公共空间的行政审批与使用管理的管理办法，用于明确深圳城市更新单元公共空间的管理审批职能分工，规范管理审批流程，提高行政效率。对更新单元私有公共空间进行法制化管理，以《项目实施监管协议》、《设用地规划许可证》、《土地使用权出让合同书》、《设工程规划许可证》等一系列法律文件，进一步约束城市更新项目公共空间的规划、设及使用管理，保障城市更新项目公共空间的公共性。4“全过程管理”的私有公共空间管理模式深圳市更新单元私有公共空间管理办法，可以总结为基于多主体需求的“规划一设一使用”全过程管理、立足现有法规和行政框架的务实管理模式。4.1满足和平衡多元主体需求Z..EI
私有公共空间管理的多元主体需求体现在使用者、管理者、所有者三个层面的多元性。首先，使用者群体的多元性和现实生活的多样性导致公共空间的社会需求多样化。因此公共空间作为居民交往活动的社会场所，需要创造多元和兼容的空间，以满足人们在公共活动中不同需求，既保证商业及娱乐空间热闹、延展的有机性，又维护居住的宁静、安全、亲切的生活空间网络。另一方面，私有公共空间作为“公私合作”的产物，除了民众拥有基本使用权，市场和政府也在其中扮演着重要角色。私人开发商虽在提供和维护私有公共空间时有利益让渡，但容积率补偿措施可以平衡该部分损失，且成的私有公共空间能发挥社会效益，为项目增值。而政府的职责是协调多元利益诉求，促进公共价值最大化。私有公共空间设需要通过精准的政策规范和优良的规划设计，寻求在不同的使用者、产权所有者，以及规划管理者之间的平衡。4.2“规划-设-使用”全过程管理私有公共空间的产生包括规划设计、开发设、使用维护的全生命周期，仅局限于规划阶段的私坠共苦望南树频钟不承性利洞环节行政管理水色率异，共拉制效果往往低效而粗放。市场经济下城市公共管理的控制不仅在于静态的“法定图则”和“标准与准则”等控制规则，更重要的是转变运行模式，从政策研究、标准制定、公众参与到开发计划审核、多部门协作实施设，再到信息共享、日常维护与评价反馈，贯彻始终，表现为一种“全程化”的服务态势，真正实现政府对私有公共空间的有效控制，满足各方利益诉求，推进私有公共空间的可持续运营。4.3立足现有法规体系和行政框架制定管理制度立足现有法规体系，制定一个跨部门，跨环节的管理制度是当前我国私有公共空间设的务实之路。作为一个矛盾的产物，私有公共空间产权“私有”、使用权“公共”，受法律约束。丰富详尽的法律法规和管理条例是设优质私有公共空间，并保证其公共性的重要举措。现有各地城市相关法规体系，有助于私有公共空间规划设计及土地的有效利用，还需以私有公共空间管理条例的形式对其进行补充完善。针对不同的规划设管理审批环节，植入私有公共空间管理内容，明确不同管理部门、科室的管理责任，并加大对实施与管理环节的关注，适当修订、增设包括设标准、管理维护要求等条款，作为今后私有公理闐素村网.ET
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