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城市治理与政策研究42.国外乡村发展政策研究及其对我国的启示PDF文本

国外乡村发展政策研究及其对我国的启示'杨洁，任绍斌摘要：乡村问题、乡村发展是乡村规划研究与实践的基点。在由城市视角向乡村视角的转变中，规刻人员往往缺乏对我国乡村发展阶段的了解而未能厘清乡村种种调散问题的动因，由此展开的乡村规划往往弊端百出。本文旨在通过对国外乡村发展背景和发展政策的梳理与比较，总结出基于不同人地矛盾背景下国际乡村发展的3种模式及其背后的政策机制，归纳出农村现代化的5大影响要素。在此基础上，结合我国目前农村的人地关系现状对现有乡村发展政策进行反思，并从提升土地生产率和劳动生产率的视角提出相关政策议。关键词：国外乡村、发展模式、政策机制、经验启示 1.前高从城市规划转向城乡规划，标志着规划的视野从城市到乡村的转变。中国乡村这个研究客体更是成为近年来规划领域研究的热点，但至今对于乡村规划、乡村治理的思考方式、规划手段，业界并没有达成共识，现行的对于乡村的研究与实践（乡村规划、新农村设等）和涉农政策（城乡一体化、农民进城、资本下乡等），甚至是我国的土地管理法这些和乡村发展紧密联系环节的成效都受到各界广泛的质疑。中国农村的出路在哪里？不乏对国外乡村发展经验的研究，但我国农村的“国情”与国际存在着本质上的不同，各国农村的现实与各国历来的土地政策、经营模式、人地关系甚至宗教情节都有着千丝万缕的渊源。本文通过文献参考和基础资料整理找到三种不同人地矛盾的农村类型，同时梳理三个国家的土地产权、农地经营等现状，得出三种基于国情的农村发展模式。除此之外，本文通过整理三个国家农村政策的历史脉络，揭示形成三种模式的政策及机制，同时针对我国农村的具体国情和问题提出政策议。1中央高校基本科研业务费专项资金资助：大城市周边地区城乡“共生关系”形态识别及规划调控技术研究一以武汉都市图为例(2016YXMS061)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

2.国外农村现代化发展的三种模式每个国家乡村发展都面临不同的矛盾，各国基于自身面对的乡村问题提出不同的解决策略，因此弄清这些矛盾之间的差异是了解各国乡村发展政策制定的前提。人地关系的不同又是众多矛盾中首要的。结合文献和各国提供的农业数据，本文首先在梳理各国乡村基础资料后归纳出三种人地矛盾的乡村类型：以美国为代表的地多人少型乡村：以日本为代表的人多地少型乡村：以法国为代表的人地平衡型乡村。接下来，本文通过分别研究三个国家的农村产权制度和经营主体、组织形式得到基于人地矛盾的三类乡村发展模式及其主要特点。表1：各国乡村基础数据一览表(2012)作者整理国家耕地面积（平方耕地占国有土从事农业人数人均耕地面积性质千米)地比例(%)(万)(公顷/人)英国 171900 70.2 4.1 0.27 介于两者法国 288390 52.5 633.8 0.45 介于两者美国 3701040 40.5 31.8 1.17 人少地多日本 45490 12.0 1275.15 0.04 人多地少中国由 163456,7看7.02 5385.79 012 2.1美国一一劳动生产率提升导向下的大规模农场经营型乡村从农村基础背景上看，美国耕地面积是日本的81倍，而从事农业人数只占日本的1/29，中国的1/170，属于典型的人少地多，劳动力资源短缺型乡村。因此提高劳动生产率，有效整合农地来实行规模经营是这一类型农村的不二选择。从土地产权制度来看，美国虽然实行土地私有制，土地所有者拥有对土地的使用权和交易权，但政府对土地的租赁、转让、交易却有着严格限制。在美国，联邦政府和州政府享有对土地的征用权和土地管理的规划权，土地发展权也由国家享有。美国的农业遵守自由竞争的市场经济制度，国家不直接从事农业生产和农产品流通的活动，这也表现在农场规模经营的历程上。从农业生产经营组织来看，美国的农村组织类型分为个体或家庭农场、合伙农场和公司农场三种。在美国，家庭农场在所有农场中始终是占主导地位，即便美国如今存在不少合伙或公司制农场，但它们的比重也是非常小，而且往往也只适合某些特定的领域。截至2012年 (图1)，美国耕地规模化程度高，2000英亩以上规模过半，家庭农场的规模也普遍较大且興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

采用了最新的农业机械和其他先进的农业技术。因此，美国的农业生产经营组织结构是大中农场并存且以家庭农场为主导的规模经营。从农村的土地管理模式来看，美国农地使用权的流转以市场为导向，农场农业生产以盈利为目标。企业、资本与农业生产的多方结合是美国农业发展的一大特色，这与美国资本主义市场经济体制密不可分，也与美国人少地多的规模经营优势密不可分。农场的大规模加上机械化的生产方式才能实现规模效应，吸引企业下乡，助力美国的农业现代化。Share of Farms and Farmland,by Farm Sizt,2012 知台州 0参例闲回1 1 领浮闲 ammiand 夏标m 前，麵年地及农规模一览规SC.NE 资料米源：2012 Census Volume 1,Chapter1:U.S.National Level Data 2.2日本一一土地生产率提升导向下的专业农户经营型乡村从基础背景来看，日本作为一个岛国国土面积本来就小且群山叠蟑，耕地面积只占到整个国土面积的12%，耕地资源极为有限。相较之美国提高劳动生产率的手段，提高土地利用率才是日本实现农业现代化的关键。从土地产权制度来看，日本现行的土地所有制是以个人为主，国家所有、公共所有、个人与法人所有（私人所有）并存的一种土地所有制。政府允许农地产权通过市场进行租赁和买卖，从而扩大了农民对土地的使用权和收益权，而且赋予农民对土地的处分权。从农业生产经营组织来看，日本坚持以农户为核心的现代经营主体地位，尤其在粮食生产领域的主体地位，同时积极引导企业等工商资本进入农产品加工或营销等环节，为农户经营提供社会化服务。农户耕地实现从碎片化小农经济向适中规模经营转变，2011年农户户均耕地面积达到2.92公顷，北海道农户经营规模扩大更明显，10公顷以上的农户数占比达到60.5%（张士云），并以兼业农户为主。理筑素前阀Z.ZC.ET

从农村的土地管理模式来看，日本呈现出政府引导与农户自治双向平衡的农业管理模式，这与日本的产权制度、乡村管理制度分不开：农户拥有土地所有权，但赋予在所有权之上的其他权能可以转移出去，通过农地租借转让的中介，搭起市场与农户之间的平台，自主地将土地流转给专业农户或是企业，实现规模化经营。农协的发展为农业规模经营组了完善的服务平台。此外，农协对农民进行专业培训，积极开展农业生产技术指导，推广农业技术，为农民提供小额贷款、农业保险外，还在维护农民权益、规范社会秩序等方面发挥着重要作用，是日本农村社区管理的重要组织。A认定农业者制度 B农用地保有合理化制度 C特定法人农地租赁制度认定农业者（专业农户农地保有合理化法人特定法人 (公共事业团体)《企业)通过设立农地假有合胜化法人，从肉农农业从业人风减组织制定衣农户或小规稷衣户手中期实或粗倾土地经营改卷计划书。向可甘政闲并将土地向专业衣户产出额成出售的事业根据夜荐日标进行事核，通过法人审核的申诗养成为“认定衣业露道府县农业公社者”，并可在上地集中，情金铁特。桂术培面以及根收优雨可村农业公社的方面夜同直府支释吉可村我期市民农园土地流转制度网 C个使农H雪公夹体和农农业生产法人出资育域事北租簧农地为可能。技术结面事业等内容图2：农业经营组织及其制度根据作者自绘 2.3法国一一双重提升目标导向下的中型农场经营型乡村从基础背景来看，法国的人地关系介于人少地多和人多地少的两种状态之间，其现代农业设的路径是土地生产率和劳动生产率双重提高（廖西元等，2011）。从土地产权制度来看，法国实行的土地私有制，农村土地的所有者是农民，并且法国的农民可以对土地进行买卖、实行土地的直接流转。法国通过法律规定私有土地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕和在耕地上搞筑。土地转让不可分割，必须整体出让，且继承上只允许一个子女继承，以此实现土地的农用和规模化经营。法国的征收实施主体只能是国家，征收对象可以是不动产的所有权，也可以是不动产的使用权、收益权、地役权等其他物权。从农业生产经营组织来看，法国在农业土地适度集中的原则下，扩大小农场规模，限制大农场面积的无限扩大，从而形成以最佳中型家庭农场为主体的经营结构。这是在充分懂得興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

本国国情和规模效应的基础上做出的选择。法国强调农业产业专业化发展，依托中型家庭农场发展特色乡村旅游和特色农产品生产，形成各地区专业化分工。中型农产规模适中，满足规模效应的同时也便于发展特色产业。从农村的土地管理模式来看，法国体现较高的”中央集权式“特点，土地的流转通过国家成立的土地整治和农村安置公司来搭平台，从不愿经营农业的私人手中购买土地并以较低价格卖给中等规模经营的农民，并以各种政策支持作为辅助，表现出较大的计划指导性。2.4三种农业现代化模式的共性特征对三种农业现代化模式进行梳理过后，我们不难发现三者的一些共性特征，继而从中找到农业现代化剥离人地矛盾国情之外所具备的要素，为我国农业现代化提出一般性要求。(1)基础服务设施的完备和农业机械化的发展不论是提高劳动生产率的美国，还是提高土地生产率的日本，技术下乡，农业机械化程度的提高都是农现代化的首要保障。农业合作社的立也为农业机械化提供了载体。更重要的是各国政府对于农村基础设施、公共服务设施设的重视，将其视为其他农村政策制定、农村现代放造的前在第础设施选玩和设上，当地农户与决策的程极有，形成良好的政府与农户双向沟通的决策系统。(2)适合自身条件发展的规模化经营路径不论是美国的大规模农场经营、还是日本的农户经营，还是像法国这样的中型农场经营组织模式，都是以土地规模化经营为目标的，并且都是以家庭农场为主导形式。说明规模经营，家庭为经济主体是最有效的农业现代化生产方式。只是针对不同国家、不同人地矛盾，提出的农场最优规模不同。同时需要说明的是虽然各国都有企业下乡参与到农业生产的环节甚至是企业农场（美国），但也只在部分领域并以为家庭农场提供服务的职能参与，并未成为农村经济的主体。(3)拥有代表农民利益、与公共机构进行对话的民间组织除了美国的自治型管理模式外，日本和法国同样拥有代表农民利益和权利的农业协会和农业合作社，虽然政府对这些民间组织团体有部分干涉，但这些强制性农户参与的组织呈现出越来越自治的本性，参与的农村事业也驱于综合化，它们与政府、市场都有较充分的合作与联系。最重要的是农协及合作社完全站在农业发展、更站在农民自身的立场来组织农村的各种事宜，代表农民的话语权和政府、市场进行沟通，是现代化农村葆有活力的保障。理筑素前网ZC.NE1

3.三模式乡村发展政策历程梳理及机制解析三种工业国家农业现代化的模式具有共性，同时也各有其特色。本文通过对各国农村发展政策（主要分析的是和农地流转、耕地规模化整治相关的土地政策以及分析其他乡村政策如何与之配合)历史脉络的梳理，找到三个国家发展农业现代化的历史路径，尤其是政策路径，从而总结政策作用的要素及动力机制，来更好的反思我国现阶段乡村发展政策并提出议。3.1美国乡村发展政策一一配合市场导向的大农场倾斜型虽然所有关于乡村的政策都是相互支撑的，但我们仍以乡村土地政策为关注主线。美国的农村土地政策要从1862年的“宅地法”说起，它是美国农地私有化的开端，从此出现了家庭农场。农村规模小，数量多。方个 100 160g 农转数量 ET 1000 3000 00 2m0 6m0 400 1000 300 00 1900 1930 195019701974197%1919%199019W41930022062010年0 图3：美国农场数及平均规模资料来源：美国和日本农业规模化经营进程分析及启示从一战结束到1950约30年的时间，农村的规模从平稳到大约1930年后成急速上升趋势，与之相对应，农村数量从1930年以前的上升趋势到1930年以后一路下降。对应这个时期，我们可以看到美国通过“农业调整法”等法律，采取限耕补贴，扩大农业信贷的政策，为了调节当时农产品供过于求的局面，对现有农场进行整顿，配合工业化、城镇化对农业劳动力的吸收和农业技术的提升来削减农场数量，扩大农场规模，从而提升劳动生产率。这种对农场数量和规模的整顿是市场经济的自由竞争环境和支持大农场的农业政策支持的共同作用。政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段和法制手段，鼓励和诱导家庭农场规模适度扩大（王丽娟等，2012）。美国政府发放的农业补贴（包括差额补贴、休耕补贴、灾害补贴等)都是按农场拥有的土地数量和产品数量来分配，为此大农场得到了興素前阀Z.Z沁.E]

更丰厚的政府资金支持，也自然而然地更有利于大农场的发展；政府的农业信贷支持（特别是抵押贷款)也大部分为资产雄厚的大农场获取（熊红芳等，2004）。1950年往后农场数量缓慢减少并于1970年以后保持长期稳定，说明1970年后美国农村进入规模竞争时代，规模经济凸显，企业全方位与农场进行合作。这时候政策转向加强区域合作和农村社区设，同时进一步改善农村基础设施、公共服务设施环境，减少城乡差距。表2：美国农业现代化农村政策一览表作者自绘阶段玫策第一个时聊：从19世忆60年代到20 1通过说法仅的农业双属 162年的“宅地法”，使农民获得了大星土然餐通了美国西部规模批纪制瓶大约60年的时间 2大的化场大绿静。其日标从4在工国非立以热制所传力卡的上地所有州为基近的家庭收场新度 =农业组积部法 2、肤然法.设立专们香特农业的各州之衣学玩，实纹站和推厂挂，三位一体共料协作，互相配合，组成个教育。科研和技术推了广的完鞋有效的体系第二个期：从第一次世界大线结速 130年代的补。价格支持 19)年5月美国国会通过了“农业误移法”，并设立衣业调民，用响到1950年以，大约0年的时同危积中的农化起了仅护作用以或少农业产能提高农产晶价相 193年迪过以“制生产”为主的新的农调整其基本内是定瓷规定了基本每品的的售限额和按由场雷表程特供史的生应面积数量。2进一步采取一有列大农业信美国收有为中制信修侧行花供500方美元的昼金，敏童信贷情族。餐的情线助和程农将士W复托化美闲纹有还为参村实现电气化提侠信货。95年国会进过法案设心 “参村电力前理同”第三个时聊：从1950干起直纸现在.1。进一步及展农村检调战略合作伙律，即与所有关心美国农村。屋意在农村地区轻袋的 50余年的时作?创造群的投货机会 70 第七：特读创新宽带业务 2。致府物助衣村社区设德助衣村公其使用所必需的鞋区设康的发展，含医就，消防、安全，境第方切2结：创议提供枝术找助和培训基金。通过合格的中介缸织承接房是、社区夜速，社《和衣村越区的悦济发则项H:落实“0G计划”《农材商业机会霞)，锅是农村社区的特概霜要：提供培和技术板助。静衣村经发 3.2日本乡村发展政策一一以町村合并为主体的农地制度改革与农协扶持型日本的农地政策和工业化、城镇化的联系颇为紧密。70001 ◆一总农户数 6000 量一专业农户数 300 ★一兼业农产数 1000 1930 194119551970198519961999200220052008201 图4：日本专业、兼业农户梳理变化资料来源：美国和日本农业规模化经营进程分析及启示興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

1920年以前，日本以“以农哺工”为目标进行第一次町村合并（明治大合并），为“两化”的发展提供大量农村剩余劳动力和土地。随着工业化进一步带动城市化，对土地的需求也进一步加大。1938年，日本自上而下进行土地制度改革，通过《农业调整法》，从根本上改革封地主土地所有制为现代资本主义土地私有制，1920到1950年，日本进入分散的小农经营阶段，农业经营规模小，但农户数稳中有升。从1950到1977年，日本进入后工业化和快速城市化阶段，1950年至1960年的十年是日本城市化快速发展的转型期，通过“昭和大合并”日本町村数量急剧减少，与此同时中小规模城市的数量迅速上升。日本将扩大农户经营规模与町村合并同步进行，生产力水平的极大提高为“以工哺农”提供条件。市町村合并是日本提升农村城市化水平的重要途径。此外，为协调农业与城市化、工业化的发展，日本对农地管理制度、使用制度进行改革：1、通过农业基础法，对农村进行政策补贴、农业保护、提升农民生活质量2、通过调整《农地法》，从自耕农主义向租地主义转变，鼓励农地流转。1977年至今，日本农业现代化规模经营的格局已经形成，专业化农户数量区域稳定，兼业农户的数量下降是浓产数量玉路的主要原因。同时耕地转用为非农用地导致耕地面积减日主子内.UO.E1 少，农村脱农化发展。这个阶段对于农村的发展，农地制度不再是主要矛盾。表4：日本町村合并实践一览表作者整理町村合并实线具体方法成效明治大合并 (1888-1889)”(立现代地方自制度)可村数：71314个由于18%年首次模出要在全用周内精及小学4年义务教育样，可村规构 1889:制定标准规模（的300一90户，第一餐生话测：据本上在号一地区可H数：15820个一所小学所请夏的人度顾相展系》以此在全国范调内把红户时代(17一本历史上自次形成39个应 19世纪中计)发根起家的自然村露（写村）进行合并同时进行了声可村，其中势个自南体技制定为市昭和大合并 ·153年树定了《由衡村合并配进法》，时限为3甲 151年 (1953-1961)156年文推出了《新高订村设仪速认》古可材数：9868个。樱熙1所初腹中学轴有效的《城人线模为标准，特将“80?人以上“,9个 1961 市可村数：3472个平成大合并 19年3月改了《可村合并促法 2000 (1999-2007)1999年4月制定了《合拜特例认》市可村数：3229 最重餐的性的是人减少跳区的雨村重组以及授高行政和政的效率 2007:“可村制·改“事利”，起设有标准放宽为“市的人指标为5为人以有可村粒：1425 上”，村的数量大解度地域少，有的数量应增正到2个由，72 除了农地制度改革政策外，与此相配合不得不提的是日本政府对农业合作团体的扶持和引导。这些农业合作组织配合町村合并，农场规模扩大的政策进行一系列调整，带表农民利益的同时与政府政策形成合力促进农业现代化农地规模化的推进。1970年以后，农协对于理筑素前阀Z.ZC.ET

农地的流转，产业化、脱农化发展起到主导地位，农村自治能力，农民生活水平得到根本上改善。3.3法国乡村发展政策一一中型农场规模导向下自上而下政府主导型法国乡村的土地政策对于农村规模的调整起到主导的作用：一方面，通过国家成立的土地整治和农村安置公司，将规模太小的农场合并到中等规模的农户手中：另一方面，通过农业信贷的政策、限制土地合并的政策，支持立最佳规模的中型家庭农场，将小农场淘汰掉并防止农场规模过大。提高土地利用率的同时，法国还制定了严格控制自然空间的法律和规定(“土地指导法”等)。这些都表现了法国“中央集权式”的管理模式，政策贯彻力度大、计划指导性强。为了配合农村土地管理政策来调整农场结构，法国还立农业生产经营者退出和培训机制来安置失地农民，进行乡村人的更新换代。政策支持各种合作社的立，培养现代职业农民并鼓励老年农民推出生产经营领域，促进农场主年轻化。表5：日本农业协作组合发展历程一览作者整理评价第一阶段(1968战行明治雀新河业组合旧的土地制度下全国组织系统的 1900《(产业1合法》立，纯“自下而上式 1905“产业组合剩新运动 1929”一市盯村组合”就相当于“一村一社”的意思 1933一1936日木产业组合发展黄合鼎 1943《农业出体法》·农户强制性加入，把产业组合改组为统治性经济固体一一农业会”第三阶段（二战后一1950有二授后·土地改革确立战后日木农业家庭经营制度战后献子农协法律保隐，形成 1947农业合作组积以“农业协作组介”（农协）形式恢复，“什上面下”的政藏支撞并制定专门法律《农业物同组合法)，特点：农民出资农民管理、农民利用、农民享受第喻段(1950一1960年月 1950全国立名最农协组积结合可村合并政策，农协问时避 1956《农业整法)，加对农协保护行仓并，形成“自上而下”1957“农协辑新扩充3年计划运动“小衣协向大农协介并 “白下面上”双重主绿地位，门农协嫁合农协合并成为必然趋势 1961(农业协同阻合合并助成法》一一推功全国农协大规 0韩 1964立农政协会议第四喻复(1970单今列 20世纪70年代以后从农业发展到农业发展农村发加速合并与大型化农协轻经营的企业化和农协组飘的脱农化，农协事业的途合化 1979“立区城合作社。振兴地区农业”20世纪80年代以后，农协进入改革新时期区化、精简化、蛋化数督管理興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

表6：法国农业现代化政策一览表作者整理政策分类政策及其内容特点农业现代化政黄 1。快速推进农业生产机械化国家补账农业机城指导委员会农机科学研究中 1,用现代科学技术发展国马(UMA》农民共问使用农业规城合作社 2,培养现代职业农民。2、积极推广农业科技全国农艺情究所吉年农民立农民的业准入 3。大力提高农民素质，培养效慟老年农民恤生产轻营领城，促进农场 3,大力发限农民合作组新型农民主年经化织和社会务机构加强对年轻农场主的技术和声场经普结制定农业生产经营领域人员的技术标准 4、实现农业生产专业化和且 20性纪50年代以后.=区线专喜化、农场专雪理合作牡化、作业专业化”政府支持各种农业合作园织的立乡村土地威策 1。效励土地集中上地整治和农村安置公可，从不愿经营农北 1 坚持适度规经营的的《人手中期买士地并以较低价格卖给中等生方了式复棱轻费的农民 2。制定严格检制白然空农业信货改策对土地进行集中，如规定“最间的法律和规意小安置面积”，对小于此面积的安置农民不给子补贴 2、控制上地过于中是制土城合并的政策，“组速土地集中，扩大小 (法锋协调城市发暖与乡村农场规模。限制大农场面积的无限扩大，立量空同护)住搜傻的中型率庭农场，3。保护乡村空间 1967年的“土地指导法”一整治和城市规划指导方案 “土地占用计划”乡村发展政策 1。改要乡付基础设害条件法国乡村基础设随、公共围务规划多出当地群众 1。农民合作组织参与基投票决定，因此虽投入经费较多：没有出现如中础设能、公共服务设违国的大规模“乡村合并”现象，在一定程度上限里制特了原有的乡材景现 2、以农制产品加工为主 2。积极发展农经济支持农产品加工假消等食品工业发展，使第二产业和以乡村焦善其成为农产品增值、农民增收的新加业第三产业发展筑素掌公园知区城公同 3。促进多村薄到地区发展 20:60年代，法国政府从区域协明发展角度。先后划定了5个乡村得到地区，根累不同特点分明给予政策和喷全支特 4。保护乡村生老环境政府对乡材空间进行生态拉利的手及：立国家公司和区线公同农业补贴或策 1,农产品生产、市场控补农产晶生产补鼎：如按面积和拔性。奇头数充著政府的财政补，贴，这处农业林贴的大头进行童接补贴立店场俱需半衡。环市场博控补：如出补贴，产品内销补期境保护、乡村发展需求等直接补贴农产品质量规范等多个 2、乡村发展补农业社会假项方面的补精庞青年农民安家及创业老年农民提前退体农场现代化等 3、乡村空同及生环地整 “林业生产及林地禁治“保炉初从法国农业现代化的发展路径来看，一战后至1950年代，法国以提高农业机械水平，创农业合作组织为政策核心，以提高劳动生产力为前提。到1960年代，对农村规模，农户的数量进行调整，配合农业生产经营者退出和培训机制，将农场整理成效率最高的中等规模并促进农场主专业化、年轻化，提高土地利用率的同时进一步提高劳动生产率。1960年代中期到1970年代中期，法国以农村多样化升级为目标，进一步加强农村基础设施设，发展非农产业（农副产品加工和乡村旅游），发展乡村特色产业，实现地域特色拓展，实行生态空间保护政策。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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