市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则
    （试行）
    目录
    1 总则 (1)
    1.1 目的和意义 (1)
    1.2 基本原则 (1)
    1.3 术语和定义 (1)
    2 规划目标和指标 (2)
    3 三类空间划分 (3)
    3.1 总体要求 (3)
    3.2 划分方法及技术流程 (3)
    3.3 空间规划底图编制 (5)
    3.3.1 资料收集与预处理 (5)
    3.3.2 底图编制 (5)
    3.4 空间开发评价 (5)
    3.4.1 评价指标 (5)
    3.4.2 单项指标评价 (6)
    3.4.3 多指标综合评价 (18)
    3.4.4 开发适宜性评价 (18)
    3.5 三类空间划分与确认 (19)
    3.5.1 三类空间划分 (19)
    3.5.2 三类空间界线确认 (19)
    4 发展任务布局 (19)
    4.1 城镇化发展 (19)
    4.1.1 总体要求和管控原则 (19)
    4.1.2 城镇化空间格局 (20)
    4.1.3 城镇组团 (20)
    4.1.4 城镇建设 (20)
    4.1.5 新农村建设 (20)
    4.2 产业发展 (21)
    4.2.1 总体要求和管控原则 (21)
    4.2.2 产业空间布局 (21)
    4.2.3 产业发展方向 (22)
    4.2.4 产业调整转移 (22)
    4.3 基础设施建设发展 (22)
    4.3.1 总体要求和管控原则 (22)
    4.3.2 基础设施网络布局 (23)
    4.3.3 基础设施站点枢纽布局 (23)
    4.3.4 基础设施运营管理 (23)
    4.4 公共服务资源配置 (24)
    4.4.1 总体要求和管控原则 (24)
    4.4.2 公共教育 (24)
    4.4.3 医疗卫生 (24)
    4.4.4 就业和社会保障 (25)
    4.4.5 文化体育 (25)
    4.4.6 公共安全 (25)
    4.5 生态环境保护 (25)
    4.5.1 总体要求和管控原则 (25)
    4.5.2 生态安全格局 (26)
    4.5.3 环境保护 (26)
    4.5.4 生态保护和修复 (26)
    5 附件 (26)
    1总则
    1.1目的和意义
    推动市县经济社会发展总体规划改革创新，是充分发挥市场配置资源决定性作用、更好发挥政府引导作用的内在要求，是坚定不移实施主体功能区制度、强化政府空间管控的客观要求，是促进人口经济与资源环境协调发展、全面建成小康社会的战略举措，是完善市县规划体系、推动“多规合一”的重要基础。
    本导则是市县经济社会发展总体规划编制的技术规范和指导性文件，旨在贯彻《国家发改委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划〔2014〕2477号）的要求，严格落实市县主体功能定位，利用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果与监测技术，科学划定市县城镇、农业、生态三类空间，依托三类空间落实经济社会发展任务、实施差异化管控措施，切实将发展与布局、开发与保护融为一体，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。
    1.2基本原则
    市县经济社会发展总体规划编制应当遵循以下原则：
    （1）明确定位，科学规划。严格按照市县主体功能定位谋划发展，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的总体要求，明确经济社会发展的目标任务，科学谋划空间布局和发展方向。
    （2）统筹协调，科学分区。按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，统筹考虑资源环境承载能力和各类空间要素，充分借鉴不同空间管制分区划分方法，科学划定市县空间发展分区。
    （3）构建平台，强化衔接。采用统一的地理空间底图数据，形成规划衔接协调的基础平台，建立健全高效的衔接协调机制，为相关规划编制提供目标任务、空间布局、政策举措等方面的接口。
    （4）定量为主，定性为辅。市县空间发展分区应建立在定量分析评价基础上，凡是能够采用定量方法的工作步骤，都应力求采用定量方法。对于难以定量分析的问题，要进行深入的定性判断。
    1.3术语和定义
    （1）市县空间发展分区
    市县空间发展分区主要包括城镇空间、农业空间和生态空间。
    ——城镇空间。主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域，包括城镇建成区、城镇规划建设区以及初具规模的开发园区。
    ——农业空间。主要承担农产品生产和农村生活等功能的地域，包括基本农田、一般农田等农业生产用地以及集镇和村庄等农村生活用地。
    ——生态空间。主要承担生态服务和生态系统维护等功能的地域。生态空间以自然生态景观为主划定。
    （2）空间开发负面清单
    空间开发负面清单是由受自然地理条件等因素影响不适宜开发，或国家法律法规和规定明确禁止开发的空间地域单元集合。主要包括但不局限于基本农田保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产、水域及水利设施用地、湿地、饮用水水源保护区等禁止开发，以及受地形地势影响不适宜大规模工业化、城镇化开发的空间地域单元。市县可根据实际情况增加具体类别。
    ——基本农田保护区。根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》有
    关规定，依照法定程序确定的特定保护区域。
    ——自然保护区。根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定，指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
    ——风景名胜区。根据《风景名胜区条例》规定，指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，经省级以上人民政府审定命名、划定范围，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
    ——森林公园。根据《森林公园管理办法》规定，指森林景观优美，自然景观和人文景观集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。包括国家级、省级和市县级森林公园。
    ——地质公园。以具有特殊地质科学意义，稀有的自然属性、较高的美学观赏价值，具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观为主体，并融合其它自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。
    ——世界文化自然遗产。根据联合国教科文组织《保护世界文化与自然遗产公约》，列入《世界遗产名录》的我国文化自然遗产。
    ——水域及水利设施用地。根据《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》，指陆地水域、海涂、沟渠、水工建筑物等用地，不包括滞洪区和已垦滩涂中的耕地、园地、林地、居民点、道路等用地。
    ——湿地。根据《湿地保护管理规定》，指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。
    ——饮用水水源保护区。根据《中华人民共和国水污染防治法》，按照不同的水质标准和防护要求划定的保护区。
    （3）地理国情普查成果
    地理国情普查成果是指第一次全国地理国情普查所形成的耕地、园地、林地、草地、居民地等覆盖全国地表的12个一级类、58个二级类、135个三级类数据，由各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门负责管理和提供。
    （4）基础测绘成果
    基础测绘成果是指利用全国统一的测绘基准和测绘系统，采取基础航空摄影等技术手段获取的数字线划图（DLG）、数字正射影像图（DOM）、数字高程模型（DEM）等数据成果。1:50000及以下中小比例尺的基础测绘成果由国家测绘地理信息局负责管理和提供；1:10000比例尺的基础测绘成果由各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门负责管理和提供；1：5000及以上大比例尺基础测绘成果由各地市测绘地理信息行政主管部门负责管理和提供。
    （5）空间规划底图
    空间规划底图是指支撑市县经济社会发展总体规划编制的地理信息数据库，是划分城镇、农业、生态三类空间的基础底图，也是未来编制空间规划的基础底图。该底图基于地理国情普查成果和基础测绘成果，综合集成人口、经济、空间开发负面清单等相关资料和数据形成。
    2规划目标和指标
    市县规划期以五年为主，主要目标可展望十五年到二十年，空间布局可以是更长远的制度安排。
    目标指标体系的设置，要围绕全面建成小康社会和全面深化改革的总体要求，在深入分析国
    内外区域发展趋势、准确把握自身所处发展阶段的基础上，进行合理安排和科学测算。要把握好延续性和创新性，既要与“十二五”规划进行有效对接，又要充分体现新的历史特征和时代要求；把握好统一性和差异性，既要体现国家和省市总体要求，又要依据主体功能定位，突出市县特色。
    ——要体现不同主体功能定位要求。优化开发区域的市县要淡化增长速度、规模总量等方面的指标。重点开发区域的市县要体现新型工业化、城镇化要求。农产品主产区的市县要按照稳定粮食生产、发展现代农业的要求，强化农产品供给能力指标，弱化工业发展目标。重点生态功能区的市县要强化生态服务功能方面的指标，弱化工业化、城镇化发展指标。同时,要结合市县面临的主要任务,突出一些体现地域特色的指标。
    ——要体现政府职能转变要求。进一步强化公共服务、社会治理、创新驱动等方面的目标和指标,特别是要突出就业增加、收入提高与经济增长同步等民生改善方面的目标和指标。要贯彻落实国家战略部署和省级规划任务要求,将政府必须完成的一些任务作为约束性指标,将由市场起决定性作用的任务作为预期性指标，同时,要合理确定经济增长速度和规模，避免层层加码，盲目攀比。
    ——要体现推动绿色化发展要求。树立底线思维，按照绿色化发展的要求，进一步强化资源生态环境领域的约束性指标。主要是污染物排放、碳排放、能源消耗等总量和强度双控制指标，以及资源集约节约利用、循环经济发展等方面的指标。
    ——要考虑相关规划衔接协调需要。增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标，为相关规划、配套政策的制定提供依据。
    3三类空间划分
    3.1总体要求
    根据市县主体功能定位，编制空间规划底图，划定空间开发负面清单范围，综合分析评估空间开发潜力、资源环境承载能力等，划分城镇、农业、生态三类空间。城镇空间占比，应当按照优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区的功能定位顺序，依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县，一般应高于50%；生态空间占比，在重点生态功能区的市县，一般应高于50%。
    3.2划分方法及技术流程
    （1）空间规划底图编制。收集整理市县及相邻区域的地理信息、经济、社会、人口等资料，以及全国/省级主体功能区规划、区域和市县专项规划等资料，按照《空间规划底图编制技术规程》，编制空间规划底图。
    （2）空间开发评价。利用空间规划底图数据，进行单项指标评价、综合评价等；将评价结果与现状地表分区数据进行叠加分析，形成市县域的空间开发适宜性评价结果。
    （3）三类空间划分与确认。将空间开发适宜性评价结果与现状地表叠加，用遥感影像解译、必要的外业核查、地方实际核实协调等方法，划定市县城镇、农业、生态三类空间。
    具体技术流程如图3-1所示。
    图3-1  三类空间划分技术流程图
    3.3空间规划底图编制
    制作空间规划底图，要收集市县全域和相邻县区的地理国情普查成果、基础测绘成果，以及规划、各类保护区、经济、人口等资料；以地理国情普查成果和地理空间基础数据为基础，综合集成人口、经济、空间开发负面清单、行业数据等资料，进行数据预处理、数据分类与提取、外业核查、数据整合集成等，形成统一的空间规划底图。
    3.3.1资料收集与预处理
    （1）测绘资料收集与预处理
    收集整理地理国情普查成果和基础测绘成果，形成空间开发评价的基础数据。主要包括图像纠正、坐标转换、格式转化、数据拼接与裁切、区域单元定位点提取、坡度和高程分级等工作。
    （2）规划资料收集与预处理
    收集整理全国/省级主体功能区规划、区域规划、市县城镇体系规划、市县土地利用总体规划、重点产业布局规划、交通规划、产业园区规划等各类规划资料，形成空间开发评价及发展任务布局的参考数据。主要包括数据一致性、空间矢量化等工作。
    （3）其他相关数据源资料收集与预处理
    收集整理空间开发负面清单提取所需基础数据源、乡镇级行政区划界线、港口和机场、可开发利用土地资源、水资源等资料，以及人口、经济、生态环境等资料。主要包括数据一致性和空间化处理等工作。
    各市县可根据实际情况，补充必要资料。
    3.3.2底图编制
    （1）现状地表分区数据生产。组织整理空间开发负面清单、现状建成区与过渡区数据，生