广州新城发展规划研究

专题报告一

新城建设的国际经验

第一部分  新城运动的历史简介

一．概念

    《英国大不列颠百科全书》是这样定义“新城”的：一种规划形式，通过重新部署那些远离大城市的人口，组织住宅、医院、企业和文化中心、娱乐中心、商业中心，形成新的相对独立的社会。最早的新城起于1946年大不列颠的新城运动，在1947~1950年间在英格兰和威尔设计了12座，在苏格兰设计了2座……
    “a form of urban planning designed to relocate populations away from large cities by grouping homes, hospitals, industry and cultural, recreational, and shopping centres to form entirely new, relatively autonomous communities. The first new towns were proposed in Great Britain in the New Towns Act of 1946; between 1947 and 1950, 12 were designated in England and Wales and 2 in Scotland, …”
    根据新城设置的原则，可以把新城分为卧城、半独立式新城、独立式新城三种类型。这三种新城在建设时间上具有顺次性，其在规模、交通、职能上各有特点。
    卧城、半独立式新城、独立式新城比较

二．新城运动的演变

    新城建设，源自19世纪末英国人霍华德“田园城市”的理论，并由霍华德在英国亲自主持建成了Letchworth和Welwyn两座田园城市。根据霍华德的思想，英国政府把新城建设纳入国策。目的在于提高人民的居住条件，创造更多的就业机会。英国新城运动的侧重点还只是停留在“物质性规划”的层面，强调对建筑环境质量的严格把关。新城在英国出现后，世界各国纷纷仿效，尤其是在战后，更成为大城市和国际经济中心城市建设的重要组成部分。新城的发展，是一个动态发展的过程，从最初的新城到目前的新城，无论从名称还是内涵都已发生了深刻的变化。

三．新城运动的经验

    新城在其它西方诸国也风糜一时。不过，这些国家的新城与英国新城相比往往貌似神异，有着本质性的不同。以美国为例，美国有很多在郊区开发的新城，这些新城的规划根本没有考虑到生产和生活的平衡问题，实际上多是依靠小汽车交通的“卧城”。
    在加拿大和澳大利亚，大部分新城都有相当特殊的功能，多半是为矿山、石油化工、林业等大型工业服务的生活基地。
    在瑞典，新城则是斯特哥尔摩大都会城市圈的一部分。瑞典新城以其典雅的建筑形式和先进的快速轻轨交通闻名于世。
    第三世界国家在新城发展中也当仁不让，其目的性十分多样化。一方面，许多第三世界国家的新城建设改善了当地人民的生活质量。另一方面，这些新城又是以挫伤乃至消灭本上文化为巨大代价的。因为，这些第三世界的新城一般是对西方经验的生吞活剥，而没有尊重当地人民的生活方式，其结果常事与愿违，不单大量地浪费了资源和资金，也违反了本国国情。
    所以，引进西方新城的经验应是一个极端慎重和战略性的问题，尤其应以西方的经验教训为鉴。但总体而言，新城运动的积极意义是主要的，其在世界范围内有很多值得借鉴的经验：
    （1）作为“大都市”或人口和经济活动在大城市过度集中的应对之策
    长期以来，大规模的城市化被理所当然地认为是社会进步的先驱。大城市有着特有的社会文化资产、不容置疑的规模经济效益，或是对人口、就业、资本的巨大吸引力。经济发展的专业化、现代化曾给大城市带来经济规模效益和社会文明进步，现代经济在一个能互利互补的区域结构中，更能得到充分的表现。
    但是，大城市无限制的生长带来的诸多社会问题正在日益严重。交通阻塞、空气和水污染、犯罪频繁、社会政治混乱暴力等更多更严重的问题伴随着大规模、无限制的城市化而增加。更糟糕的是，投入巨额资金来拯救因政策行为的失败而导致的社会问题，根本无法满足环境要求和从根本上解决问题。在落后国家，现代化的生产技术所需要的劳动力大为减少，农业劳动力大量剩余，现代医学技术的进步使人的寿命极大地延长，单位劳动力的生产能力大大提高等。亚、非、拉丁美洲的大城市不得承受大量剩余的农村剩余劳动力的转移，及因此产生大量的肮脏、贫穷、犯罪、闹事等。
    这些问题不仅仅是大城市的产物，更确实的是现代社会文明的成果，只不过在大城市不可避免地集中和加剧了这些病态的社会问题。从而人们对早先“英国新城之父”霍华德先生提出的那些交通联系便捷的郊区可以克服诸如环境卫生、居住拥挤等的城市弊病的说法有了新的热衷。
    新城至少为大规模城市化带来的这些问题提供了部分解决之道，无论是发达国家还是贫穷国家。新城概念从新的人道主义角度对现代技术革命的传统观念提出质疑，意识到它的社会负效应，企求从空间上更好地致力于寻求能再现市民、社区的人文观念的解决办法。在发达国家，一个格局合理、规模适中、技术可行的新城能有效地缓和大城市病。在贫穷国家，可辅以“中间技术”的发展，即限制资本输入和引导大量居民避免城乡两极端的生活方式，来阻止恶劣的社会问题的产生。
    （2）作为一个地方大规模新开发建设的整合手段
    无论大城市内部发生何事，城市边缘或扩张区域正蓬勃兴起。在英国这类城郊发展星罗棋布，各城郊成为超负荷的地区。新城概念的应用能有效组织一个新中心、整合发展，并充分利用现代技术，从而不至于使新区过于膨大而忽视人性，产生无法解决的城市问题。
    

当然，仅作为促进城市增长，新城概念也有它的局限性。例如，城市中心的设计可能因此失去可行性，土地可能不能马上得到开发。尽管规划中一再强调新城建设需要远见，而我们的社会往往缺乏远见和社会想象力。但基础扎实、考虑周到、规划合理的新城，有如下优点：有效使用土地；保护自然资源、风景名胜和其他环境要素；全面完善公共服务设施和交通系统；一体化的土地管理可以统一开发费用；平衡社区公用设施分布，保证居住外观和质量的统一和谐，长远协调社区需求等。

四．新城发展需要注意的若干问题

    1．城市规模
    新城作为一种寻求发展的框架有许多细节问题，诸如城市规模应多大？如何处理与已有的居住模式衔接？在《城镇的合理规模》中认为应根据经济的规模、人口增长以及决策是否扩展一个已有的城市还是新建一个城市。根据霍华德先生的“社会城市”观点，小而全的城市更可取。
    2．步行系统
    很多的城镇通过步行交通可达到集中化的市中心。Cumbernauld是一个典型例子。
    Cumbernauld，所谓第二代新城的第一个设计，先验了一个全面的突破，即统一个层次中心住房的主要建筑形式，获得一个整体的城市。它的主要贡献在于满足了小汽车的增加，这是通过道路层次和独立步行系统的设计来实现的。
    3．居住密度
    

同时，居住密度普遍提高，虽然有利于公共住房开发取得边际效益，但密度提高使很多家庭搬到新城却不能得到理想中的生活质量，模糊了大城市和新城的区别。私人住房开发更模糊难辩，应该纠正这种公共政策的失误。
    4．公共形象
    新城的开发公司应注重“公共形象”。英国新城根据在每个城镇控制公共住房的建筑形式和用地性质允许的兼容性来进行形象塑造。当然，那些条件并不是四海皆准的，在英国也是在不断改变的。
    5．土地管理
    英国集中管理土地，视管理为一项公共政策。但开发公司在规划允许的框架内有选择的灵活性。所以，新城实际是一个公私合作项目，但事实上许多新城因为尽可能安置低收入的家庭，开发公司还不够足以影响整体社会使命。新城的选址往往取决于政策，而不是市场权衡，从某些角度是可以理解的。英国政府曾决定逐步增加新城开发的私人开发比例。
    不过，有人认为应由私人开发公司统一承担土地开发和新城建设的任务，在土地使用规划的框架内，由政府适当辅助或作出一定让步。这是美国立法通过的一种新城开发形式。这些方法在政策上有时是必要的，但对于新城的理想目标而言有严重的局限性。
    首先，如果一个开发公司从新城开发中获取土地价值，这些价值对社区服务的主要贡献将取决于公共机构与私人开发公司之间的协约，因为由于社区成长而增加的那部分价值没有回馈公共机构，社区因此无法获利。值得注意的是，这种协约在美国被高度重视，而在英国却因私人财产权和公共法律之间的区别而被忽视。
    第二，新城开发公司很少有能力提供更多住房，也没有能力吸引新企业来新城落户。要改变这种情况，应给予开发公司根据市场需要有更大的开发机会。
    最后，是任何开发公司都会遇到的问题，即如何筹措资金建设一个小规模或中等规模的镇区或城郊社区。
    因此，新城开发的争论在于开发公司是应该在公共政策制定的土地管理控制框架范围内解决问题，还是给予更多的操作余地。在大多数欧洲国家，即使有异议，前者似乎更可行。但是，在英国逐渐意识到新城开发中，公共部门或开发公司需要有更大的发展余地和多方面合作。
    6．平衡的社区
    平衡的定义在这是模糊的。在新城中最显著的意义是人口规模和结构、岗位数量和分布应尽可能的有一个最佳平衡。新城并不是通勤者的栖居地，更不应该是有大量过剩岗位，而产生像大城市那样的社会问题。
    （1）人口和就业岗位平衡
    

英国在取得新城的人口和就业岗位平衡方面做了大量的努力，有些方面也取得了相当满意的成效。新城的所有企业将保证岗位流动和人流通勤的平衡作为一项基本原则。当然，有些弱势企业可以获得政府的扶持，别的企业和新城建设之间的合作必须克服行政管理的压力和束缚。另一方面，新城大量的公共住房可以促进企业发展，提供就业岗位。
    （2）居住分散化和就业岗位的集中化
    在当时的经济背景下，新城发展包含有两种不同的运行方式。随着城市范围的扩展，尤其是在伦敦地区，新城加快和吸引就业岗位流动，但分布更分散和出行短距离化。根据雷·托马斯的研究，在伦敦地区新城形成了各自平衡的经济组团，通勤居住的郊区分散化和经济岗位就业的过度集中化明显对立。也就是说，在发展地区，新城虽然也减轻了大城市的过度拥挤，但它们受新企业的吸引集中在几个焦点——“增长极”上。“增长极”战略基于保证新城经济的现代化和居住的平衡，使区域经济复兴本质上是需要的。