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城市交通规划28.公平视角下的洛杉矶TOD发展项目对我国的启示PDF文本
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公平视角下的洛杉矶TOD发展项目对我国的启示管仪兵摘要：基于社会公平价值取向，对洛杉矶CTOD机构的TOD项目进行研究。选取Hollywood核心区5个典型轨道站点作为研究对象，对居住公平性、交通选择公平性、区域发展公平性展开研究，提出对中国进行TOD开发项目的启示，包括注重项目前期策划研究，研究评价体系的构以及相应开发适用性一适度开发站点周边土地、注重居住公平性、混合开发站点周国土地、构步行社区等。关键词：TOD,洛杉矶，居住公平性，交通选择公平性，发展公平性，数据库1.T0D开发模式T0D模式是指以公共交通为导向，实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调的城市发展模式。这个概念最早由美国筑设计师哈里森·弗雷克提出，是为了解决二战后美国城市的无限制蔓延而设的一种以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区。其中公共交通主要是地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线，然后以公交站点为中心、以400~800米(5~10分钟步行路程)为半径立集工作商业文化、教育、居住等为一体的城区。尤其是在城市尚未成片开发的这，通射对烧无爱展区的绝以纹低的价格征用导入公头文道，形成开发地价的时间差，然后，出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。TOD模式己成为国际上具有代表性的城市社区开发模式，也是新城市主义最具代表性的模式之一。2.中国式T0D开发不足之处2.1项目前期整体策划分析与规划往往忽视在我国，项目前期的整体策划往往不被重视，而将项目设运营阶段摆在较为重要的位置。轨道交通设的进程“策划一规划-设计-设”，在我国传统的轨道交通设模式中，设阶段最受重视，策划和规划往往是最不受重视的环节，而香港和新加坡地铁的经验则表明策划和规划阶段才是最能体现价值创造的阶段。在未动工之前，未将线路设所需配给资源、商业及物业配套、客流量预测、现金流平衡以及居民属性及行为特征纳入充分策划分析研究，就不能为TOD模式的成功实施莫定坚实基础。2.2土地开发机制存在不足，对轨道沿线土地储备不足在城市轨道交通规划阶段，政府应冻结沿线影响区内土地的“招拍挂”，对沿线土地进興尚理筑Z.Z心
行储备，实行规划控制管理，留下土地的增值空间，防止由于轨道交通设运营带来的土地增值收益外溢，同时也可以提升轨道站点周边未来的发展潜力。应使轨道交通设主体进行交通线路和站点周边土地空间的综合开发，保证轨道交通设的外部效益能够内部化。而如今国内许多城市的轨道站点周边土地开发对于未来发展的预见性不够，沿线的土地储备不足，也为TOD开发的效益长远性及未来地区混合、多元发展造成许多不利因素。2.3项目过程公众参与度及社会公平度不够我国轨道交通逐渐形成“投、、管”一体化发展模式，力争使轨道交通投资、设、运营、物业开发等环节在一个经营主体内部一体化实施，引入专业品牌开发商介入轨道交通前期规划设计，参与轨道交通站场上盖空间以及站点周边物业开发，由地方政府、轨道经营公司和开发商共同分享物业开发收益，形成互信互利的合作关系。但是往往在投资-设管理过程中市民的公众参与度不够，这大大降低了轨道交通的公益性。同时项目对于站点周围居民的阶层及属性研究不够，而往往轨道站点的开发会带动周边房产的增值溢价，对收入较低的家庭未能充分考虑。2.4缺乏政策、相关专业机构及相应数据库支撑我国如今缺芝研究保障城市瓠道交通TD模式设利可持续发展的整体政策框架、创新城市轨道交通管理机制以及完善城市轨道交通和城市空间规划衔接机制。城市轨道交通线网设往往需要很长一段时间，城市轨道交通发展政策和机制必须具有连续性和一致性，应以国家或地方法规的形式相对固定下来。同时，国内缺少专研TOD发展机制的相关机构组织，如美国的CTOD,没有支撑TOD研究及构评价体系的数据库。3.洛杉矶轨道站点地区TOD发展研究3.1基础介绍3.1.1项目背景项目由CTOD(一家非盈利组织，是美国唯一一家致力于OD开发及市场发展可行性研究的组织)机构组织。（见图1）通过对洛杉矶71个已成和规划中的站点区域800M辐射范围进行研究，评价出站点区域是否存在TOD发展模式潜力。图1：洛杉矶轨道交通ToD发展研究体系興尚理跗素衬网Z.Z0.ET
项目通过与开发商、规划师、相关机构人员、产权所有者、社区团体进行协作交流。洛杉矶整个城市密度已经很高，但是许多社区缺乏一些相应的社区商业服务设施，缺少高品质公共空间、步行以及自行车道。部分社区是高密开发的，而且是步行友好、含有自行车道的社区，但是需要更多的交通投入其他更多的社区需要对未来整体发展水平、基础设施投资及交通条件进行改善与提升。3.1.2项目目标CTOD通过对洛杉矶71个站点区域进行用地、居住水平（社会公平性）、交通出行方式、社区类型、发展机遇评价分析，得出适合进行TOD开发模式设的站点区域，通过对发展机遇、基础设施、交通等的投资实现以下目标：减少居民住房与交通的费用，提高居民食品、健康、娱乐、保险等其他生活可支出费用的比例。◆减少小汽车依赖以缓解交通拥挤，减少温室气体排放，鼓励居民采取自行车、步行方式出行。随着公共交通的进一步投资设与完善，扩大各收入层级的交通出行选择。·使地粪整攀J.NE可3.1.3评价体系立1.国家T0D数据库一一CT0D通过与联邦交通管理部门合作获取数据，数据包括超过4200个轨道交通站点信息，同时从美国人普查中心得到了站点区域80O训辐射范围的人信息数据，可以在城市和区域层级上对各个站点的信息进行比较研究。2.住房与交通支出可承担指数一一CT0D、社区技术中心、布鲁金斯学会发展的一套模型来衡量住房及交通支出可承担ClD/Special Diutrict指数，交通模型包括12个物理和人要素。（涉及美国.337个地铁站点区域数据)3.T0D社区类型基准线一一对现存以及规划站点区域将它Office/industial District们分为9种不同类型社区，显示站点区域密度以及居住一工作混合程度。（如图2）图2：洛杉矶轨道交通TOD社区评价分类图(笔者自绘)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.洛杉矶城市地块数据。3.2公平视角下的项目研究研究样本：选取洛杉矶Hollywood5个Subway站点区域进行研究，依次为Hollywood/Highland,Hollywood/Vine,Hollywood/Western,Vermont/Sunset,Vermont/SantaMonica3.2.1用地与地铁线关系混合开发选取研究范围内，用地采取混合多功能方式开发，混合布局居住用地、商业用地、公共服务设施用地、工业用地以及公共空间绿地等。（见图3）沿地铁线商业服务轴带式开发图3：选取轨道站点用地规划图(笔者自绘)区域商业服务设施沿着地铁线轴向开发，站点区域为核心片状式开发。32.2基亵平原则往研究3.2.2.1居住分布特征中低档、中档居住类型总量更多，低档居住外围布局中档以及中低档居住总量占据主体，低档居住主要分布在外侧局部地区。城市中低产阶级占据主体位置，社会公平性关注显得尤为重要。高档居住主要靠近地铁线布局由于研究对象处于城市中心，众多富裕阶层聚集在城市中心，地铁站周围房价相对较高，高档居住主要靠近地铁线图4：轨道站点居住用地分布图布局。（见图4）(笔者自绘)3.2.2.2可支付性住房研究美国保障性住房政策美国采取高度市场化的保障性住房政策，政策更倾向于通过市场化手段解决中低收入者住房问题②。具体来说就是从需求端出发，通过财政补贴、金融支持等手段，使得中低收入者可以直接租赁或者购买市场上的商品房。美国保障性住房政策主要由三个层次构成：针对興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
低收入家庭的出租公房和租金补贴：针对中低收入家庭的低息贷款、首付担保及首付补贴：针对所有购房者的贷款利息抵个人所得税政策。美国对不同收入阶层有不同的保障形式，对低收入家庭，以“租得起房”为目标：而对中低收入家庭，以“买得起房”为目标。对低收入者，政府采用低租金提供公共住房和发放租金补贴，前者是实物补贴，从“供给端”提供保障，后者是现金补贴，从“需求端”考虑。总之，美国的保障性住房模式是十分市场化的，保障性住房的实施对商品房市场的干扰很小，政府通过财政补贴和金融手段使得中低收入者也能融入商品房市场。选取经济型住房研究通过对5个地铁站周边800M辐射范围内经济型住房(2009-2015)数量以及即将到期量进行统计研究，对区域经济型住房的损耗量进行评价。5个站点周边800M范围内由于经济型住房总量以及即将到期量存在差异，将它们分为高中等-低损耗等级。而社会需要维系各个收入阶层的公平以及正常生活，对于低收入人群的住房保障是区域持久安定和谐的必须。TOD开发就是在公共交通导向发展的基础上，为实现各个收入阶层的社会公平所采取的一项开发举措。（见图5）-3图5：选取轨道站点周边经济单元住房评价Hollywood/HigHollywood/ViHollywood/We Vermont/SunsetVermont/SantahlandnesternMonica经济型住房126单元，486单元，86%215单元，36%196单元，30%即296单元，29%即将(2009-2015)100%即将到即将到期即将到期将到期到期期评价高损耗高损耗中等损耗中等损耗低损耗3.2.3基于公平性原则下的居民交通选择研究3.2.3.1步行与自行车出行步行社区通过对5个地铁站周边800M辐射范围内影响人步行的要素一街区尺度、交通设施等的研究，对5个地铁站周边区域是否适合步行进行相应评价。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
街区尺度街区尺度对于街区是否适合步行具有影响。街区尺度过大，会导致人行路径过长，阻碍人的步行选择，应该避免大街区的出现。同时街区长度不适宜过长，过长会影响步行的可达性及通畅性。高速路等交通设施的阻碍高速路等交通设施对于人行可达性具有阻碍作用。当高速公路穿越区域发展用地时，不仅仅会对周边用地性质及开发情况有影响，同时对于人行以及自行车交通具有阻碍作用。高速路对片区用地发展潜力具有深刻的影响，同时对站点地区TOD开发可行性以及经济性等现实因素产生影响，它不仅会影响步行社区的营，同时也会影响站点周边用地的经济价值。(见图6)图6：选取轨道站点周边步行适宜度评价Hollywood/Hollywood/Vi Hollywood/WesVermont/SunVermont/Santa MonicaHighlandneternset步行障无临近高速临近高速街区尺度高速/大街区碍评价很适宜步行一般适宜步一般适宜步行一般适宜步·般适宜步行行行自行车出行及小汽车保有量交通支出比例通过洛杉矶区域数据研究，富裕阶层住房支出为32%，交通支出为9%，其他支出为59%：中等阶层家庭住房支出为32%，交通支出为19%，食品支出为13%，保险支出为11%，医疗支出为6%，娱乐支出为5%，服饰支出为4%：低收入远郊家庭住房支出为32%，交通为25%，其他支出为43%。可见，富裕阶层交通支出最低，其他支出最高：而中低收入交通支出比例更高，其他社会支出与高收入阶层相比更低。小汽车出行率及保有量通过对研究选定的五个站点区域进行研究，根据CTOD区域综合出行评价体系，对各个站点区域的小汽车出行率进行评价。小汽车出行率越低越有利于地区OD项目的开发。同興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
时对区域居民小汽车保有量进行统计，根据洛杉矶与区域进行的比较，洛杉矶站点地区小汽车低保有率(《1)为66.7%（区域站点地区小汽车低保有率为46%），相比之下洛杉矶发展TOD更加具有一定优势。Hollywood/HollywooHollywoodVermont/SunsetVermont/SantaHighlandd/Vine/WesternMonica非机动工作出行21.1%/适中25.0%高17.3%/高26.2%/高32.5%/高(从某地)非机动工作出行16.5%/适中13.7%/适9.0%/适中14.1%/适中15.8%/适中(至某地)中居民小汽车拥有81.0%/高81.4%/高73%/高78%/高77%/高率《13.2.4基于公平性原则下的区域发展机会研究3.2.4.1社区类型-混合土地利用社区的混合使用开发程度与区域就业数/居住人数具有很大关联，根据CTOD设定的评价体系，对5个站点区域进行研究与评价，将地区分为混合使用型、居住主导型、就业主导型三类。同时对区域的人密度（居住与就业人数）进行研究分析，可以得出各站点的-VMT值(Reduction in vehiceiltraveed)轨道炎通站点周边进行混合士地利用开发，同时充足的配套设施布局，可以帮助居民就地解决工作、生活、购物活动。（见图7）=图7：选取轨道站点周边土地混合使用度评价Hollywood/Hollywood/VinHollywood/WesVermont/SunsetVermont/SantaHighlandternMonica混合使用0.58就业0.70就业数/居0.29就业数/居0.77就业数/居民0.40就业数/居民数度数/居民数民数民数数评价混合使用型混合使用型居住型混合使用型居住型密度55.4人/44.8人/英亩28.3人/英亩63.75人/英亩64.99人/英亩英亩评价高高高高高理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2.4.2未完全开发土地-发展条件为了区域未来的远景发展以及进行TOD开发的可能性，片区发展需要进行用地预留，对用地进行不完全开发，尽量大面积的用地预留是未来轨道交通站点地区提升发展潜力的重要保证。同时，要进行不同性质用地预留，对单身式居住、家庭式居住、商业、工业、公共场所等用地进行复合功能预留，持续保持地区活力及发展潜力。通过对5个地铁站周边800M辐射范围内未完全开发利用的土地量以及种类进行统计研究，对5个站点区域土地发展条件进行评价。（见图8)图8：选取轨道站点周边土地发展条件评价Hollywood/HigHollywood/VinHollywood/WesteVermont/SunseVermont/SantahlanderntMonica未充分利118英亩129英亩69.0英亩68.2英亩48.8英亩用土地评价许多，多种类许多，多种类些，集群的许多，集群的许多，集群的4.对中国发展启示4.1前期策划、规划研究的重要性TOD作为复杂产业链的跨界整合产品，其特点是精细化和高度整合，必须通过全过程全面的分析研究和协调管理，才能做到相关专业和相关环节的协调联动，进而实现价值提升的TOD项目落地。其中，前期策划和规划是决定项目成败的最关键环节。国外大规模的TOD项目通常要耗费数年甚至十数年的策划、规划和协调、论证时间，政府和相关利益主体需要投入大量的人力和财力开展前期研究，但精心研究产生的效益提升相对于传统的粗放、割裂的研究也是巨大的。策划阶段是创造价值最大的阶段！引入经营城市的理念，特别是加强项目前期整体策划，形成策划规划投融资-设计-设-运营的价值梯度，以系统共识来形成经济、技术、工程、营运等合理性。（见图9）興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
策划策划规划规划投融资投融资设计设计设设运营运营压力小、执行力弱、现状不合理的价值压力大、执行力强、合理的价值梯度梯度图9：价值梯度转换图4.2国内T0D开发研究前提一一评价体系的立4.2.1数据库的立1.人数据国内人普查数据主要包括人总数、人流动、性别结构、年龄构成、家庭户人、受教育程度、民族结构等人信息。相比国外（如美国），人信息数据开放性较弱，国内人信息对公众开放数据有限，只是一个总量关系，并不能使人属性数据与空间属性数据进行对应。对于具有轨道交通的城市，轨道交通站点周边8O0M辐射范围的人信息对于研究TOD开发条件具有很大帮助，这就要求未来国内人马普查所涉及的内容、范围以及开放豆样巩系2.ZS.N上度需要进一步扩大与深天。2就业数量与居住数量区域就业数量与居住人数量的比值可以将区域分为居住主导型、就业主导型及居住就业混合型。如洛杉矶，就业数量与居住数量比值为0.5以内为居住主导型、比值为0.5-1.5间为居住-就业混合型、比值为1.5以上为就业主导型。对于轨道交通站点周边800M范围区域内的就业数量以及居住人数量的测算，对于判定社区类型具有很大作用。3.地块数据加大对土地资源的统计以及技术研究土地利用情况，对轨道交通站点周边8O0M范围区域地块大小、性质、权属以及设施等进行统计研究，立地块数据库。4.2.2专业研究组织机构政府及相关公共、公益组织应筹备资金以及相应条件，成立专研TOD发展条件研究的组织机构，如美国的公益性组织CTOD,致力于TOD开发以及市场可行性研究，通过较为专业的深入研究，构起TOD开发条件研究的评价体系。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.3T0D开发适用性借鉴4.3.1适度开发，留有余地规划轨道交通线路与土地利用应相互考虑，香港、新加坡等TOD项目的成功开发就是充分考虑到土地利用与轨道交通的深刻关系。洛杉矶的TOD开发项目研究充分表明一个成功的TOD开发项目，站点区域应进行适度开发，为未来区域的发展留有余地，同时尽可能灵活地规划预留土地性质，提升区域活力。4.3.2社会公平性TOD开发项目应遵循利益共享性，要使得社会各收入阶层能够享受公共交通导向开发所带来的社会效益。轨道交通站点区域住房应满足可支付性，保障性住房应受到重视，低收入者与高收入者居民享有共同的社会资源。4.3.3用地多功能混合开发轨道交通站点周边应该进行多功能混合开发，配备充足的设施，以提供充足的就业岗位。区域就业数量与居民数量比值应维持在混合社区标准内，如洛杉矶TOD开发项目研究，就业数量与粱数量比值方o51.5为居在-就业混合型Z.SC.NE4.3.4构步行社区减少轨道交通站点周边区域居民交通支出的比例，增加出行方式，减少小汽车保有量，鼓励居民通过步行、自行车等方式出行，构生态步行社区。参考文献[山司海燕.我回城市轨道交通发展TOD模式研究[)开放导报，2011(6)[2]惠博，张琦.保障性住房研究一美国、新加坡的经验及其对中国的借鉴U武汉金融，2011(5)，[3)任春洋美国公共交通导向发展糢式(TOD)的理论发展脉络分析U.国际城市规划，2010(4)·[4)马强近年来北美关于“T0D”的研究进展[U.国际城市规划，2003(5)[5]Creating Successful Transit-Oriented Districts in LosAngeles:-A Citywide Toolkit for AchievingRegional Goals.CTOD's report.作者简介管仪兵，东南大学筑学院，硕士研究生。興尚躓素前阀Z..ET
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