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规划实施与管理063.广东公共文化设施规划建设“全领域”策略研究PDF文本
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广东公共文化设施规划设“全领域”策略研究姚月，李欣摘要：在以往城镇化过程中，城市开发设重“物”不重“人”的现象普遍存在，“楼房筑了不少，文化、教育等公共服务设施却没有跟上”，影响了居民的章福感。文化设施作为公共服务设施在社会人文领城的一个主要类型，是近年来圆内外城乡规划设领城的研究重点之一，在当前注重以人为本的新型城镇化设与推进规划设领域改革创新的政策背景下，探索城乡规划设“全领战”的公共文化设施设显得板为必要，基于此，本文通过对广东在公共文化设施在规划设领域面临的“可操作性指导标准缺失、公共文化空间不足、文化设施设品质不高、设资金来源单一、管理制度不究善”等问题进行全面剖析，针对性地提出以“加强规划引导、突出设计特色、推广现代造、拓宽融资渠道、强化监督管理”为重点的“全领域”提升广东公共文化设施设水平与质量的策略议，关键词：公共文化设施，城乡规划设，全领域引言随着城镇化的持续推进与社会经济发展进入“新常态”，国内城镇化发展正步入速度与质量并重的新阶段，居民消费也正由物质消费逐步向物质与精神文化消费并重转变，城市的服务功能与综合属性显得更为重要。2013年12月中央城镇化工作会议与2015年12月中央城市工作会议的召开以及2014年4月国家新型城镇化规划出台的背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加快构现代公共文化服务体系的意见》，期望通过提高新时期城镇化发展过程中的公共文化设施设来提升新型城镇化的发展质量，也因此成为现阶段指引我国城镇化发展在文化设领域的纲领性文件。基于城乡规划设全领域视角的考虑，现代公共文化服务体系的构，有助于落实新型城镇化发展新理念，破除公共文化设施规划设与实施等环节的难点问题，深化体制改革，有助于推进文化设施的有效规划、设与实施，助推文化事业的蓬勃发展。野素阀Z.Z沁.ET
1现代公共文化设施设的研究进展与展望1.1概念界定国内通常所提的公共文化设施，是公共服务设施在文化领域的一种类型，主要是指城市区域中的图书馆、博物馆、文化馆、纪念馆、美术馆、影剧院、体育馆、文化站、文化广场、广播电视服务站、互联网公共信息服务点及卫星接收设施公共服务管理系统等服务设施。现代公共文化设施之“现代”则要求在现代技术运用层面，要充分利用现代数字网络技术，推进数字化公共文化服务网络设，如数字公共文化服务平台、数字网络化文化信息管理系统、特色资源数据库等，以有效整合各类文化资源，提高公共文化服务的效能。1.2研究进展长期以来，公共服务设施是国外城市规划领域的研究重点。国外学者主要从资金来源、覆盖群体、空间优化、管理机制、规划决策支持等方面对公共服务设施的配置展开研究分析。Michalos A.C等运用线性模型分析公众对市省和联邦政府的公共服务设施满意度：MitchelLLangford等研究了基于GIS可达性和空间分析的两步移动搜寻分析方法对公共服务设施可达性影响立测度模型：Anthony等提出一种GIS整合与配置模型下的公共服务设施布局方法，立一个空间决策支持系统提供合适地点供决策者参考。国内学者则随着城市化的快速推进和对城市规划的重视，从1990年代开始关注公服设施研究，集中于规划布局、配置体系和标准、评价以及城乡均等化等方面。张大维等以武汉为例提出城市社区公服设施规划标准和实施单元议：陈秀雯采用层次结构模型，构了以居民生活质量、满足居民基本生活需求为主要评价指标的公服设施性能综合评价指标体系：胡畔等对公服设施均等化的种类和内涵进行了界定，通过合理配置公服资源，使城乡不同人群之间在公服设施的使用上具有相同的权利和选择的机会。从目前研究进展来看，城乡规划设领域对公共文化设施或公共服务设施的探讨多从规划布局、配置标准等单方面进行，对设造、投融资等领域关注较少，缺少新时代背景下对公共文化设施从规划、设计、造到融资的城乡规划设“全领域”视角的研究。1.3趋势展望興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
1.3.1更加注重公共服务的均等化与一体化新型城镇化要求推进城乡公共文化服务均等化，并加强对农民工等流动群体的公共文化服务。立足于以城带乡、城乡互动，对城乡文化设施设、服务供给、经费保障等进行一体化规划和协同推进，以此来提升新型城镇发展的“软实力”和综合竞争力。1.3.2更加注重地方传统文化的弘扬与保护新型城镇化不仅要“使人们看得见水、望得见水”，还要“记得住乡愁”。基于此，在城镇化推进过程中应加强对地方优秀传统文化、民族地区文化资源的弘扬，促进文化的多样化与记忆性。通过地方特色公共文化设施的设，推动地方文化特色发展。1.3.3更加注重城镇化设品质的提升新型城镇化强调以科学规划、从容设、精细化管理提升城市开发设品质，以融资渠道的拓宽提高地方政府对公共文化服务的供给与投入能力，以此来提高城镇化设的质量和效益。2城乡规划设视角下广东公共文化设施的特征与问题2.1广东城镇化发展阶段与文化设施设的基本特征2.1.1城镇化步入成熟阶段，进入质的提升期长期以来，广东是国家改革开放的前沿和最具经济活力的区域。在经济快速增长的带动下，广东城镇化发展总体进入中后期，尤其是珠三角，城镇化发展趋于稳定，提高城镇化发展质量成为主要目标。2015年，珠三角城镇化率达到84.59%，相当于中等发达国家水平，并逐渐从“数量规模扩张”过渡到“质量-内涵增长”的新阶段。但与发达国家相比较，其城镇化发展质量偏低，设质量和城乡空间品质较低，设施配置存在明显不足。基于此，需进一步关注居民日益增长的文化需求的改善和文化设施的规划设。2.1.2公共文化设施的发展基础与特征广东近年来公共文化设施设的总体情况较好，2014年全省公共文化设施面积总量居興尚理筑Z.Z心
全国首位，公共文化设施设总体水平位居全国前列：2011年以来，省财政每年投入1亿元，帮助经济欠发达地区推进市、县、镇、村四级公共文化设施全覆盖。但也存在分布不均、供需不匹的现象，以2014年为例，珠三角拥有文化馆、公共图书馆、博物馆（含美术馆）的数量远高于粤东西北的相应馆场数量：全省每百万人拥有的公共图书馆、文化馆、博物馆数量仅11.9个，远低于伦敦大都市区(64个)、巴黎大区(56个)、纽约大都市区(54个)以及设部宜居城乡30个百万人的标准。2.2现阶段广东公共文化设施规划设领域的问题剖析22.1规划编制：缺乏可操作性指导标准，忽视设施的审批落地规划缺乏具体的可操作性指导依据。目前，国家层面的公共设施规划标准主要用于指导城市、镇总体规划，仅针对公共设施用地及其分类构成比例作了规定。《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)(2002年版)对居住区以下的服务设施按用地类型制定了千人指标控制要求，因没有规定具体的设施类型与配标准，该要求难以在控制性详细规划中落实。此外，规划审批对公共文化设施的落地不够垂视。为满足地方政府短期发展需求，规划往往将政府主导的公共文化设施选址于用地条件相对较差、产权关系相对复杂的地项用于平衡指标，直接增加其设阶段的难度，导致设施难以实施。2.2.2筑设计：公共文化空间相对缺失，筑与地域文化的融合待加强广东省许多城市花大资金设“文化地标”、艺术中心、豪华体育馆，但对免费开放的城市、社区公共文化空间供给不足。公共筑不论是文化娱乐筑，还是体育筑，其往往体量庞大、造型新颖，由于它的公共属性，经常作为地标景观。但在经济全球化、技术飞跃发展的背景下，受到来自西方多元文化的冲击，公共筑逐渐失去地域文化特征，逐渐“走向表面硬件的均质化时代”。2.23筑造：缺乏绿色营造理念，设品质有待提高公共文化类的绿色筑占比较少。广东省2015年度前9批绿色筑评价标识项目共59个，其中仅1处公共文化设施（金海岸文化艺术中心），多数为居住筑(24处)、商业筑(21处)。此外，公共文化设施施工过程中工程质量粗糙，施工通病频现，也存在缺乏无障碍设施等设不细致的问题。公共文化设施的规划、设、计划管理等存在重复或脱興尚理筑素衬网Z.Z0.ET
节的现象，一定程度上造成了公共文化设施设实施的无序和效率低下。2.2.4投融资：资金来源单一，新型融资模式推广不足政府财政对公共文化的投入偏低。2014年，广东省地方财政7268亿，位列全国省市第一，但其财政支出用于地方文化设施设的比重则仍然偏低，部分城市还未实现文化经费占财政支出比例达到1%以上的目标'。以政府财政和政府举债为主的单一融资模式难以满足快速发展的公共文化设需求2，尤其是基层社区的文化需求。文化设施因公益性、专业性、服务性的特性，以及设投资规模大、投资回报率低等因素，社会力量参与文化设施的设、服务与管理的积极性较低，民间资本的参与热情尚未充分激发出来。2.2.5运营管理：管理制度不完善，公众需求的表达机制有待健全现阶段公共文化设施规划设领域的政府考核主要停留在以大型文化设施设为核心的硬件标准上，对设施的落地实施、规划审批条件设置以及基层公共文化设施设管理的激励和政策保障不够，没有形成明确的约束和考核机制。此外，与国内其他省区一样，广东在文化设施的公众满意度调查环节士存在短板，虱联网平台、专业公司介入程度不高，相关的子金个小闪∠.U∠⊙.NE参与制度设计较为缺乏，或者流于形式。3提升广东公共文化设施设水平与质量的策略议在理清广东公共文化设施规划编制、城市与筑设计、筑造、投融资、监督管理等方面难题与瓶颈的基础上，结合新型城镇化的新要求，应着力从“全领域”的视角提升公共文化设施的设水平，确保网络完善、运行高效、供给丰富、保障有力。1来源于：《广东省设文化强省规划纲要》。2来源于：《广东省城市基础设施投融资改革研究》。興尚理筑Z.Z心
”“公共围务的均等化慢划的制：缺泛可授件性指州标准，推广新健设风式，院城多公共文化限务均等化与一体化慧视设施的审量环地加强线划明领考虑不例人司需求，科学配置公共工化设幅利用大数松，是高文化服务爱施布的科学性加强审批管理，保障公共文亿议纯的优先议设十，公文化应相做失留减成。社区公共空同，提供公共义化共享场所城与地城文化的融合待加型方传文化2扬夹出长计特色推汉能和空间本士化设计。业扬和传求地城传线文化地W的鼓面立体化、湿合开发，父进公共文化验装的功造多样吃筑造，缺绿色我语理多设整广绿色筑，设数公共文化类绿色示花项日品联有特贸商推进材罐化施工，提升公共文化设能的实施质量推广现代通限避全其条管理。提升设计、造等体化设效用操速与“互联网：”的磁合，提开公共文化设随但息化水平拓宽多元化取立健全玫南的制政投入和分机机制授融货：宽金来淑单一。新型验寞模注酿斌维化拉品质}式灌广不2随童奥道创新隐货果通。数励性会资金参与公其文化投受程行请效管界。完文化设施的锁发考核机别的提升开化盖督管引导社会力量，是立文仅设施设管理的其同记策机制运营管理：管理制度不究养，公众需强部（联动，立与相关部1紧密林作的协调机制一一一聚的表达机制有特健全强化对重点文化议维的限督办，保设施明利或使用图1：技术路线图3.1加强规划引领3.1.1完善设施设标准，适时出台相关规划指引J加快完善广东省公共文化设施设标准，深化落实《公共图书馆设标准》、《文化馆设标准》、《博物馆筑设计规范》(JGJ66-91),组织编制我省城市级、社区级以及村庄公共文化设施、公共文化空间的规划设指引，明确公共图书馆、文化馆、博物馆等主要功能空间，规范推进公共文化服务设施设，引导公共文化服务与新型城镇化深度融合。3.1.2推广新型设模式，促进城乡公共文化服务均等化结合TOD开发，形成网络化的综合型公共文化中心体系。在传统城市中心区和重大区域性城市新区打造大型公共文化服务综合体，实现公共服务设施共共享：采用集中与分散相结合的模式设市级公共文化服务中心，并靠近城市主要交通干道或地下轨道交通站点布局，便于组织群众性大型文化娱乐活动，也有利于人流的集结与疏散。根据文化生活圈合理配置公共文化设施，增强设施可达性，形成城市“十分钟文化圈”和农村“十里文化圈”。设基层“一站式”公共文化设施，促进城乡文化服务全覆盖。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1.3考虑不同人群需求，科学配置公共文化设施以“老少皆宜、各得其所、均衡发展、惠及全市”的文化服务为目标，强化文化设施的无障碍设计，设满足不同年龄居民休闲健身需求的场所，如在休闲广场上加设门球设施、小型游乐设施等，提供差别化公共文化服务。同时要照顾到外来务工群体、残疾人、低收入等特殊社会群众的文化需求，切实保护特殊群体的文化权益。3.1.4利用大数据，提高文化服务设施布局的科学性利用GS空间模，综合户籍人和流动人数据，寻找公共文化设施的最佳区位：利用百度地图API和微博签到数据快捷获取居民出行的时空路径，在未来公共服务设施的空间规划中，不仅可以通过对前期大数据的分析提高规划的科学性，而且可以通过实时信息的发布引导居民对设施的使用行为，避免设施在特定时间内的闲置或过度利用。3.1.5加强审批管理，保障公共文化设施的优先设按照“查漏补缺、先批设施、后批住宅”的原则，确保街区级、社区级公共文化服务设出由三士大施与住宅设同步实施、同步验收同步交付使用。将公共文化设用地纳入至市土地利用总体规划，切实保障文化事业用地，优先安排重大文化设施和标志性文化工程用地计划指标。加强对文化设用地开发的监督管理，确保项目的公共文化服务用途，并严格按规划或合同规定实施。3.2突出设计特色3.2.1预留城市、社区公共空间，提供公共文化共享场所把文体广场纳入城乡规划，设选址适中、与地域条件协调的县（市、区）、乡镇（街道)、村（社区）文体广场：通过改造边角地、街头绿地及其他未利用地，设以绿化为本底、以体育锻炼和休闲健身为主要功能的社区体育公园。构特色鲜明的社区文化公共空间，发掘传统社区文化，运用物质景观创造体现社区文化的公共空间，创具有可视性和可感性的社区特色文化载体。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2.2推进设施和空间本土化设计，弘扬和传承地域传统文化在筑创作过程中，把当地风俗、生活方式、需求特点等进行综合分析，繁荣筑设计创作、发展岭南弘扬工匠文化。围绕各地民俗文化馆、博物馆、公共文化中心设，挖掘地域文化内涵，使各地博物馆等文化场所成为弘扬和展示地域文化的有效窗。灵活运用当地材料充分体现地方特色，使筑植根于地域环境，形成对地域文化的延续。3.23鼓励立体化、混合开发，促进公共文化设施的功能多样化推进多功能集成的综合文化中心设。把文化功能作为驱动力，结合商业、休闲、体育等多种功能组合在一起，整体设多功能混合的文化中心。如墨尔本联邦广场即典型的综合文化中心，整个广场融合艺术、活动、购物、休闲、观光和露天场地等多种功能，为市民提供了一个休闲、观光、活动的大型场所。鼓励公共文化设施与商业设施等以综合体的形式进行立体化开发。比如日本六本木之丘综合文化中心，“森”美术馆就位于大楼的52、53层，与城市商业混合开发，有足够的吸引力，也提高了利用率，带动整片城市发展。33推广现代速造筑3.31推广绿色筑，设一批公共文化类绿色示范项目坚持绿色、循环、低碳的设理念，鼓励大型公共文化筑采用二星级以上绿色筑标准进行规划、设计、设，争取设一批标志性公共文化类绿色筑，形成带头示范效应，推动绿色筑设计、造在全省领域推广。3.3.2推进精细化施工，提升公共文化设施的实施质量提高公共文化设施设质量和标准，打造精品工程，对公共文化设施工程的施工组织、质量安全、工程进度等实施全过程、无缝隙的管理：加大生产施工过程质量检查，大型公共文化筑场所往往是人员聚集的地方，抗震设防应科学有效，确保筑物满足耐火极限、安全疏散和防火自救要求。3.3.3促进全链条管理，提升设计、造等一体化设效率以代表性的公共文化设施为示范，逐步推进筑产业现代化。从设计到生产施工后期管理筑素衬网Z.ZC.ET
理形成产业全链条。在设计上，按传统方式设计（构）筑物的同时，将其“拆解”成可进行标准化生产的部件：在生产上，以标准化、批量生产为主要方式：在施工中，采用机械化方式，以装配式作业代替原有的现场作业方式：在后期管理中，通过部件预埋的信息芯片，实行覆盖生产、储存、运输、施工、验收全过程的动态监控，甚至通过网络实现“云管理”。3.3.4推进与“互联网+”的融合，提升公共文化设施信息化水平依托各级公共图书馆、乡镇/街道文化站、社区文化活动室，实施公共电子阅览室设：通过现代科技手段，完善数字图书馆、数字博物馆、数字剧目展播等，设公共文化数字资源库群：设广东公共文化服务供需平台、数字文化服务终端、24小时自助图书馆等自助设施，打造成资源丰富、使用便利的公共数字文化传播服务体系。3.4拓宽融资渠道3.4.1立健全政府的财政投入和分担机制按照不低于省制定的标准，提高公共文化设施设占财政总支出的比例，确保公共财政75对公共文化设施设投天的增长幅度不低于同级财政经常性收入的增长幅度，且保障财政的文化经费支出占财政总支出的比例达到1%以上：完善现有的分级财政投入公共文化设施体制，加大省、市财政对城乡基层社区文化设施的投入力度，采取重大项目支持和转移支付等方式加大中央和省级财政对粤东西北地区文化设施设的资金保障。3.42创新融资渠道，鼓励社会资金参与公共文化投资落实省《关于加快构现代公共文化服务体系的实施意见》，采取政府招标、委托管理、项目补贴、定向资助等方式，引进民间资本，通过独资、与政府合作合资、向政府购买服务等方式参与经营性、准经营性公共文化设施的设与管理。以税收优惠等方式，引导海外华侨、港澳台同胞、民营企业和个人捐赠支持文化设施项目。探索土地增值收益专项用于公共文化设施设，从城市住房开发投资中提取不低于1%的经费用于社区公共文化设施设4。对经营性、准经营性公共文化设施项目，鼓励市、县（市、区）各级政府以特许经营方式实施PPP试点。立专业化的众筹融资平台，推进众筹模式在全省基层小型文化设施设中的运用。3来源于：《广东省设文化强省规划纲要》和《广东省公共文化服务体系设规划(2011-2020年)》。4来源于：中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅《关于加快构现代公共文化服务体系的实施意见》興尚理筑素衬网Z.Z0.ET
3.5强化监督管理3.5.1推行绩效管理，完善文化设施的绩效考核机制完善文化设施的规划设绩效考核制度，并将考核工作与部门绩效评估、年度考核、职务晋升等结合起来，推动文化设施规划设的目标责任考核落到实处：出台地方公共文化设施设管理的办法或细则，明确公共文化设施的规划、设、管理、使用和服务要求：将文化空间与设施纳入重大项目决策程序，开展城市公共文化空间与设施的专项规划编制，严格按照规划布局要求，确保设施达标。3.5.2引导社会力量，立文化设施设管理的共同决策机制探索立公共文化设施设管理的“理事会制度”5，除政府官员、专业人士之外，吸纳一定比例的公众代表参与公共文化设施的设管理决策：立社会反馈机制，定期开展对公共文化设施的社会满意度调查，根据当地对各类型文化设施的实际需要，理性规划、合理布局、统筹推进公共文化设施的设与管理。3.5.3加强部门联动，立与相关部门紧密协作的协调机制立协调高效的组织领导与共同审议制度，并明确发改、规划、土地、设、财政、文化、民政、公用事业等有关部门在设施前期筹备、规划设等过程中的职责和任务，在其统一领导和具体协调之下，各尽其责，形成合力：立互补互惠的信息共享制度与信息沟通渠道，及时了解掌握相关部门的工作部署和进展情况，认真筛选符合当地实际的公共文化设施项目进行集中论证，统筹整合公共文化设施设的用地、项目、资金等资源。3.5.4强化对重点文化设施的跟踪督办，保障设施顺利成使用联合本级人大、政协等相关部门，加强对城市重点文化设施、基层文化设施的设实施及运营情况的跟踪督办。就开工实施与运营情况定期向人大代表会议做专项汇报，并通过加强与代表沟通及意见交换、组织巡视组进行现场考察等方式，定期对各地进行督导。5来源于：《深圳市公共文化服务体系设规划(2013-2015)》筑素衬网Z.Z沁.ET
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