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从城市开发边界视角谈城市规划的公共决策赵广英,周剑峰,李晨摘要:城市开发边界的划定是实践“新型城镇化”、落实中央城市工作会议精神的重要工作内容。科学地做好公共决策对合理引导城市空间有序发展,避免城市空间无序蔓延,实现社会公平、可持续发展,协调社会矛盾都有十分现实的意义,本研究从开发边界规划的特殊性出发、在总结我国规划决策领战的研究进展的情况下,割析开发边界划定过程中存在的决策问题和原因,进一步探索决策主体选择与优化、决策平台开放化、决策程序制度化、技术问题政策化以及全面立常态化、制度化的动态维护、监督机制等公共决策的优化途径,以期能为规划实践提供有益的参考,关健词:城市开发边界,公共决策,制度化1.前言1.1城市开发边界规划的特殊摇随着我国三十余年的快速城镇化,城市与乡村、开发设与生态保护之间的差异和矛盾逐步凸显。城市要素和乡村要素相互影响、相互作用日趋激烈、城市开发边界区域作为城乡交错的地带,逐渐成为土地利用问题最多、矛盾最尖锐的区域。城市开发边界规划具有三个方面的特殊性。鉴于城市开发边界区域的特殊性,较其他规划类型而言,城市开发边界类规划往往有其特殊的编制要求。首先,科学合理性要求。规划涉及利益主体差异大,利益团体之间的诉求差异决定了规划需要平衡城市、乡村发展、生态环境保护之间的关系,立科学合理的决策方案。其次,社会公平的要求。乡村居民在知识力量、经济实力方面处于弱势地位,规划的编制需要从决策过程到决策结果方面都体现公平性,既要保证规划结果的科学合理,还要保证决策程序、相关的制度体现社会公平。最后,发展权利共享。我国长期的城乡“二元”的社会制度决定了,在公共设施、社会资源、自然资源方面城乡各自的优势和不足,城市和乡村在发展权方面应拥有同等的机会,在社会资源的分配方面不能一味追求均化,应该尊重城乡差异,实现利益的共享。1.2研究的背景和意义2015年05月05日,中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明设的意见》强调,要大力推进绿色城镇化,划定城镇开发边界,从严供给城市设用地,推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。同月,国土部发文表示城市开发边界划定工作将由興尚理罚素前网Z.ZC
14城市最终扩容到全国600个城市。2016年初,青岛市、江苏省先后提出开发边界划定要求4。如今,城市开发边界的划定已经成为了深化落实“新型城镇化”的重要工作之一。对于统筹城乡发展思路、保障城市生态安全、实现城市可持续发展等方面都有着重要的社会意义。同时,鉴于该类规划编制要求的复杂性,其社会接受程度直接影响着社会稳定,因此,如何提高规划决策的科学性具有十分现实的意义。1.3公共决策与公众参与在城市规划领域,较多提起的“公共决策”和“公众参与”等概念,其内涵有着巨大的差异。所谓公共决策,一说认为是由智库、智囊团、跨学科的专家和学者集合而成的咨询机构,以科学客观、价值中立为原则,以综合研究和科研手段,在群体知识和智力互补条件下为决策中枢做出的咨询,是通过公共咨询的形式提供的决策依据的过程,刀。更多的人认为公共决策指公共组织特别是政府针对有关公众问题,为了实现和维护公共利益而做出的决策。公共决策的核心是公共组织出于维护公共利益而做出的决策。而公众参与则强调权益维护、主张甚至是反识,是个人或社会团体发起的政治诉求,更多的是主动型参与公共决策的方式9.o.。公众参与强调的是主动性型“参与”,是对公共事务的决策发挥影响行为,而公共决策强调的是公共利益和公共决定,可以是个案,也可以是决策机制,公众参与是公共决策的一种重要表达形式。城市规划因其涉及土地、空间等资源配置问题,应归属于公共决策范畴。本研究所指公共决策特指有关城市开发边界类规划编制过程中的决策机制以及决策过程中的公众参号方法系个?闪2LSU.2.我国城乡规划领域的公共决策发展综述现代意义上的公众参与规划理念是在20世纪80年代被引入中国的2,并在具体的实践和立法过程中逐步完善。1980年12月颁布的《城市规划编制审批暂行办法》第5条中就有了这样的表述,“在编制过程中,要采取展览会、座谈会、调查会等多种形式,听取有关部门和人民群众的意见,并组织多方案的比较论证”。1990年4月1日开始施行的《城市规划法》对于公众参与规划的内容并无较多涉及,只是要求城市政府应当公布经批准的城市规划(第28条)。在1991年颁布的《城市规划编制办法》中规定了“编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证,并广泛征求有关部门和当地居民的意见(第9条)”。这是其后相当长时间内城市规划领域公众参与活动的重要依据。经过多年的探索和总结,在2006年的新版《城市规划编制办法》中,从操作层面上明确了公众参与,如规定了城市规划草案以及详细规划的调整方案在报送审批之前要听取公众的意见,并将有关意见的采纳结果公示(第16、17条)。2008年开始实行的《城乡规划法》第一次在法律层面上规定了公众参与规划的程序,要求“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。法定规划的公开性也可理解为市民的知情权、参与权和监督权。这也是《政府信息公开条例》第九至第十二条的明确要求。興尚理筑素前网Z.
在实践层面,深圳市不仅在法定图则阶段引入公众参与活动,尝试设立社区规划师制度,在《深圳市城市总体规划》编制过程中,引入专业机构组织市民广泛地参与到总体规划编制的整个过程中,形成了政府部门和社会公众良性互动、共同决策的机制16。上海市在《控制性详细规划管理操作规程》文件中针对公众参与制定了一套较完善的工作机制,注重参与的深度,强调全过程、广泛的参与”。尽管深圳市、上海等地率先进行了过程参与、动态参与模式的尝试,但就大多数城市而言基本都属于“后半程”的被动式参与,只能起到“咨询公众”的作用,不仅难以完全反映广大市民的意愿和诉求,也无法让社会公众真正参与规划决策。决策制度设方面,1998年,深圳市在学习香港的基础上通过立法的手段,在国内首创城市规划委员会制度,立了行政型决策平台先例。目前,我国几乎所有省会城市及地级市都有规委会,我国绝大多数规委会属于咨询协调型,尚没有立法型的规划委员会制度模式,城乡规划领域的公共决策制度设尚处于起步阶段。理论研究方面,我国学者在城市规划领域有关公共决策的探索非常丰富,研究对象包括决策主体、决策过程优化、决策制度设、决策效果评价等方面,研究方法主要包括案例分析、模型构、理论总结、网络访谈和调研分析等。研究关注的重点绝大部分依然停留在公众对决策过程的影响方面,针对公共决策制度的研究较少,有关工程技术在决策制度方面的量化方法更是鲜有提及(表)。然而,城市规划是门技本性很强的学科、同时反具有复杂巨系统的特征,有关城市发展的决策不仅关乎规划区域居民的切身利益,甚至对附近居民、整个城市甚至相邻城市都可能存在重要的影响,有关公共决策过程中如何转变技术分析方法为公共决策方法、使技术与制度优化过程结合等方面尚存在进一步研究的空间。因此,本研究针对城市开发边界规划的技术要求,结合公共决策过程的要求展开研究,以期融合技术和决策制度的要求,立动态反馈,可供操作的决策方法。表.1近年来部分学者针对城市规划领域公共决策的研究情况研究学者研究方向主张特点田力另公众参与方式介绍了青岛在世纪之交的城市规划中通过宜传展觉等方式被案例分析(2000)2励公众参与城市规划的经验和不足许重光,陈技术文本向法律文件转化的准法完善规划评审制度的对策,核心是明确规划评市在决策体系中制度设贞(2001)定程序或法定程序。的地位,强化规划评审的制度设,立合理的评价体系,优化评委的组成和结构,加强评审的透明度。戚冬瑾,周从两个城市规划公众参与案例透通过杭州和香港案例的对比分析,提出城市规划中公众参与的案例分析剑云(2005)视城市规划中的公众参与。有效路径。1文超祥,马城市规划作为公共空间等资源的在城市规划决策过程中,政府部门、企业、社会团体、个人成博弈论武定(2008)配置手段,在很大程度上是公共为博弈的参与方。博弈中的理性,博弈过程和博弈实效都将对政策的制定与实施被市规划产生重大影响,根据博弈论制定激励和约束机制,从而平衡行政机关与相对人的利益,是保障城市规划发挥作用的重要手段。徐善登,李促使参与城市规划的公众由消极促使参与城市规划的公众由消极参与向积极参与转变,城市政城市调查庆钧(2009)参与向积极参与转变措能。府应该在信息公开、增加参与路径、培育公众自治组织等措施分析之外,承担起完善公众参与制度、回应公众利益诉求、善待积极参与者的职责。理筑素前阀Z.ZC.ET
研究学者研究方向主张特点何子张等改进城市规划公众参与制度。认为基于主体利益相关性的城市规划公众参与不应官日扩大理论总结(2009)7化和泛化公众参与,主张追根溯源,从主体行为动机的考察入手重新认识城市规划的公众参与,以及基于“主体利益相关性'确定参与规划过程的主体、内容和程度。王郁,董黎选取全国直辖市与省会城市共划决策听证制度设整体上仍然较为滞后,规划方案阶段的听网络检索黎(2010)31个主要城市为例,通过网络检证形式主要以正式听证为主,规划批准后的听证形式主要以非与电话访索与电话访谈的形式,对31个正式听证为主,非正式听证的制度设情况比正式听证相对较城市的规划决策听证制度设现状进行了全面调查和整理分析。钟裕民,陈城市规划中“公众参与”的杜会厦门的最新案例则体现了公众参与从“象征性”走向“实质性案例分析宝胜,邹兵诉求与制度保障,的趋势(2010)候成哲城市重大项目规划公共决策中,规划决策主体在城市规划公共决策中可以发挥的作用。案例分析(2014)在立项决策中进行辅助决策、目标决策中进行协同决策、方案决策中进行主导决策,方法。钟裕民、陈寻求契合我国实际的地方公共决在修正托马斯公民参与有效决策模型的基础上,构适合中国立决策宝胜(2015)策有效参与模式,并探求适合我国情的地方公共政策有效参与模型,用温州民间智库的运行逻模型国国情的民间智库发展路径,辑对模型进行验证,左为,吴晓对涉及城中村改造问题的规划决以“利益博弈关系一城中村改造模式一核心与经济平衡一城中理论模型(2015)安策提供思路和方法。村改造难易度一城中村改造方向与策略”为理论脉络,凝练出经济平衡为核心的城中村改造方向和策略选择的理论模型,以引导城中村改造的规划决策:并结合城中村改造规划的实际要求,将理论脉络发展为以经济平衡为核心驱动机制的“一核心两主线”的城中村改造的规划决策框架。注:此表由作者根据中国知网数据整理,受来源数据库限制,仅检索到了部分文献,不代表全部研究学者研究进展,3.城市开发边界决策过程中存在的问题3.1政府外力量参与程度低,决策主体构成不合理从总体生看昌前我西城市规中的公众溪与还处王“象征性的参与”阶段,是一种消极、被动的参与,公民无论是参与公共决策的意愿还是参与的能力都比较低。在城市开发边界的划定过程中,公众一般只有参议权而没有决策权,规划多是由政府领导“拍板”决定的,规划专业技术人员被迫异化为“吹鼓手”等。从决策机构成员构成来看,决策主体还是以专家、官员为主,社会力量参与很少且多为社会精英。技术人员、专家在研究资源的分配、同行竞争、生产任务和规划推进等过程中,容易为了迎合某种政治意图、满足“雇主”利益而提供“预定”的科学议,导致学术公正的缺失。另外,公共决策过程中参与门槛高也是导致决策主体构成不合理的客观原因。城市开发边界的涉及到城市生态学、地理信息科学、城乡规划学以及环境工程学等领域,公众面对复杂的学术名词和晦涩的原理,公众参与不仅程度低,而且参与的范围和比例很小。因此,规划决策除需提供公平合理的决策机制外,还需在科学技术分解、指标要素量化方面做出巨大的工作。在我国目前的情况下,精英阶层往往具有更好的生活条件,其本身就是开发边界划定的获益者,专家对公众利益的维护更多地取决于其自身素质和社会价值取向,目前制度并不能确保其一定会为基层(乡村)公众说话,而且其对公众利益的维护也更多地体现在技术层面侧。随着“精英决策”的问题频出,“私权”在我国日益受到重视,各利益集团及市民的“维权”意识也逐步提升,近年来愈演愈烈的群众集体上访事件己以较为激烈的形式在反复证明这一点9。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2决策程序不够透明,决策过程缺少公众参与长期以来,政府决策者习惯于在封闭的程序中运作完成公共决策。行政官员将编制的城市规划作为个人标新立异、树立丰碑的舞台,大行长官意志式的“三拍”②决策。城市开发边界的划定是关乎城市发展的大事件,自然是本级政府决策的重中之重,市长作为直接的管理者往往陷入干预困境,既有进行指导的责任和义务,又有自身知识构成的局限性,担心错误的引导或过多的干预,影响最终决策。一方面,部分领导个人专断代替集体决策,班子其他成员以及部门行政管理人员不能有效的参与决策,民主集中制的原则没能得到有效执行,究其原因可归结为“长官意志”、“乱指挥”制约的缺位和自由裁量权过大。在城市规划决策制度、监督机制尚不健全、不完善的情况下,规划部门享有的过大自由裁量权,将会更加助长城市规划决策的非科学程序:。另一方面,由于决策过程中使用的数学化、模型化、信息化的技术手段缺少透明性,技术参数选用随意等造成结论失误,公共决策过程不够开放,在结果干预的过程中,公众对决策结果和决策过程中的逻辑关系并不知情,有限的干预次数很难对决策形成有效的影响。因此,适度普及决策知识,使决策过程公开透明,立长期滚动式的反馈机制至关重要。开发边界划定是一个经过法定程序筛选的最优或次优的空间利益分配方案,在城镇化快速发展的中国,不可能也不应该以一成不变的方案来管理复杂多变的城市环境。规划的刚性应该体现在“程序”的刚性而非“结果”的刚性。《城乡规划法》对修订程序进行严格规定,其初衷就是要求各地立法定的规划决策程序。∠。乙○U:N3.3技术与政治方法调和困难,决策方法制度化薄弱造成公共决策失误的原因还表现为决策方法制度化不足。开发边界的划定主要利用S和GIS技术,是门复杂的系统工程,影响因子包括气候调节、水源涵养、洪水调蓄、环境净化、营养物质保持、生物多样性保护等生态系统服务功能,还包括自然资源开发利用和土地利用规划分析。目前,在技术决策方法制度化方面,尚无开展相关的实践,什么情况下应该考虑哪些要素、各要素权重如何以及准则层各计算结果如何相互影响,形成最终的决策成果都没有形成操作规范和管理制度。与此同时,无制度化的公众参与也可能导致规划决策的流产。虽然,开放的公共决策是民主政治进步的表现,但制度化不足的决策体系中,公众参与也可能造成诸多的问题。第一,公众并不具有代表性,通过参与进行利益表达的公众往往小部分,表达的是特殊利益甚至是极端的个人私利而非普遍利益,存在“少数人绑架多数人”、“会哭的孩子有奶吃”甚至“刁民”的现象,阻碍决策进程:第二,公众参与降低政府工作绩效,公众参与决策将耗费时日才能满足公众不同需要,同时公众参与将拖延决策实施的时间,而且公众过度参与导致的对公共管理者的问责压力也会挫伤管理者的工作积极性,降低工作投入:第三,更严重的公众参与会阻碍决策的出台,扭曲决策质量,降低决策的科学性,甚至对特殊利益的追逐损害了公共利益的达成。政府如果不能协调越来越多的阶层的利益,立全面的决策制度,无興Z.Z沁
制度的协商对话不仅不利于公共决策,还容易导致协商结果偏向优势群体或无果而终。3.4小结:从我国开发边界划定过程的问题可以看出,我国在城市规划领域的公共决策体制设尚处于起步阶段,决策学的研究成果在城乡规划领域的运用较少,城市开发边界类决策所呈现出的诸多问题折射出决策结果的科学性不足。其直接原因是政府外力量参与程度低,决策主体构成不合理:客观原因是决策程序不够透明,决策过程缺少公众参与:而根本原因则是技术与政治方法衔接困难,决策方法制度化薄弱。因此,如何分解复杂的系统要素,立科学合理的决策模型,并形成配套使用的动态调整、监督机制才是保障决策结果合理的关键。因此,本文从城市开发边界类规划编制的技术特点出发,探索城市开发边界决策过程的优化方法,重点是对决策过程进行制度化设,以期能为相似的研究提供借鉴。4.城市开发边界决策过程中优化途径探索鉴于城市开发边界类规划编制的技术特点,探索城市开发边界决策过程的优化方法主要从编制主体完善、编制程序制度化、决策失误反馈和问责机制入手,分析其内在的逻辑。首先应完善决策主体的构成,解决谁来决策的问题,细化各主体类型和决策对象的关联性。其次,应重点搭全流程公共决策过程的深度参与制度,实现决策平台开放化、决策程序制度化、技术问题政策化。最后,还应配套设常态化的决策结果反馈、监督机制,形成良性的诀策体系4.1完善决策主体构成,梳理主体之间的作用关系城乡规划公共决策的主体主要包括三类。第一类是决策核心政府主体,包括党、政府、立法机关:第二类是非政府公共组织类准主体,包括非营利组织、利益集团、社会团体等:第三类是社会公众主体。我国社会主义初级阶段决定了公共决策以政府主体为主、非政府公共组织为辅以及社会公共主体参与的发展现实。目前我国城市规划领域常见的决策主体类型主要有人民政府、规划委员会、人民代表大会等。政府(含具有审批权的规委会)负责项目的组织、管理、审批和执行:规委会负责整合专家和公众意见:人民代表大会负责对法定文件的表决和监督:社会公众则通过各种参与方式,影响和制约政府的决策形成。然而,城市开发边界的划定不单是政治问题,还具有很强的技术性和社会复杂性,其工作本身需要强化专家在决策过程中的作用,细分专家类型和数量,控制政府行政官员数量、适度增加规划管理人员数量,优化社会公众中普通群众和直接利害关系代表的组成。以深圳为例,深圳市规划委员会是市政府授予的规划审批机构,由有关专家和社会人士组成的非公务人员虽然超过了15名,然而依然存在“精英决策”的特征,这些有机会入选决策机构的专家和社会人士一般具有较好的知识水平和认知能力,然而并不能保证其一定能够代表最广大人民的根本利益,因此对该部分人员进行普选入库和随机选择才是影响决策的关键。4.2全流程公共决策过程的公众深度参与興尚理筑素前网Z.Z沁.NE]
就城市开发边界的划定而言,现阶段决策客体主要为开发边界的规模和坐标。然而,从过程决策的角度而言,决策客体还应包括规划目标、规划控制要素及权重、各阶段决策问题反馈情况等。以开发边界的划定为例,从项目的立项、经费的申请、招投标的组织、规划编制、审批、规划的执行等环节,实施主体均以政府机关为主。在规划的编制环节,普遍以科研机构为主,政府负责组织和管理。在规划审批阶段专家和社会公众才有可能介入到规划编制中来,通过意见反馈影响成果完善和执行。然而,对于规划要不要立项、规划目标、规划关键技术框架以及影响因子的确定等关键环节,公众并没有知情权和参与权,更没有决策权,公众常以不懂技术问题为由排除在决策过程之外。专家虽然参与了规划编制过程中的数次评审,然而和社会公众一样,对意见采纳和处理情况并不知晓。公共决策过程缺少开放化的决策平台和制度化的决策程序,更缺少技术问题政策化的措施。4.2.1决策平台开放化立开放化的决策平台是深度公众参与公共决策的前提。我国大多数城市都已经成立了规委会制度,无论是咨询协调型的还是行政型的,其本身就是很好的公共决策平台。针对城市开发边界问题的而言,议设立31人规模的决策小组。应首先确定公务员的数量不应超过半数,即15人,其中政府主要领导控制在3人较为合理,城部门3人(加权)、林业部门2人(加权)、园林、水利水务、国土、公安等部门各1人,其余行政部门(含基层公务员)3人。非公务员中专家上人其中生态学景观学y地理学以及社会学专家各2人(加权),城乡规划学2人加权,其他领域专家1人。公众代表5人,其中城乡结合部群众2人(加权),普通群众1人,环保等公益组织2人。通过对技术官员、相关性机构委员比例的调增强化决策的技术导向,优化公众参与力量的知识分子构成,强化专家发言权和城乡结合部群众代表,实现决策主体在平台中的力量均衡。鉴于城市开发边界的并非为规委会的唯一审查对象,因此,针对上述加权人员根据项目决策的特点和技术要求,分别替换为相关领域的其他类型代表,以保证决策团队的针对性。(图1、图2)环保等公越机构主要12%其他部门25%一公众公安址巾板划学专案林业地进学专客市主要领导娘·水务水利·国土:林业·园林公安一其她部门生态学专家·学专家·城市划学专家地理学专家会学专家·其做领城专家·蓝层一数公众:城参结合部群众·环保等公兰机构图1公务人员代表构成图图2非公务人员代表构成图興尚理筑素前网Z.ZC
4.2.2决策程序制度化开发边界定任务立制度化的决策程序是深度公众参与公共通过投标方案评选决策的关键。尽管我国从法律、规章到地方制度通过都有强调公众参与。然而,理性的公共决策思路规划日在。框织通过并不一味地鼓励公众参与,而是通过强化决策制技术参数选择通过度,引导参与规划决策过程,减少非理性参与。规划方案评审通过就城市开发边界的划定而言,决策平台对已经编规划调整制完成的规划草案进行表决,并不代表决策结果图3深度公众参与的公共决策流程的合理,更不能说明决策质量高低。应该立全流程的规划决策体系,在规划立项、编制任务书阶段,即通过决策平台对规划任务进行修正。其次,在招标评审、规划思路、技术参数确定等关键阶段,均应通过平台选择最具社会导向的规划编制机构和技术编制框架,确定合理的规划参数。最后,再由决策平台对规划成果进行审批,对规划实施过程中的重大调整进行审议等,实现全流程的公共决策机制。(图3)4.2.3技术问题政策化复杂技术问题参数化、技术操作政策化是实现深度公众参与公共决策的保障。尽管通过公共决策平台的设,己经在决策主体中强化了技术管理人员和相关领域专家的数量,然而依然具有大量的成员不描专业知识安势必会造成决策过程中的失误。因此,有必要通过引入决策学的方法,将城乡规划领域有关城市开发边界的划定问题的技术要点转换为决策模型,分别以简单易懂的方式呈现在决策者和公众面前,极大地提高了参数选择的公众参与程度。较适用的决策方法主要有“硬方法”和“软方法”两大类。硬方法旨在通过数学化、模型化和计算机化的思路,将管理的各个变量以及变量与目标之间的关系,用数学关系式表达出来,即立数学模型,然后将各种数据代入模型中去,通过电子计算机的运算,作出各种决策。常用地方法有层次分析法、系统工程、决策树法、最优控制论、排队论等。软方法是运用心理学、社会心理学等研究成果,通过决策平台的干预,充分发挥专家内行的集体智慧,提高决策的准确性和有效性。较适用的方技术方案要点法有特尔斐法、列名小组法、方案前提分析法等。实际操作中应充分结合层次分法统重程软硬等多种方法,相互配合以达到最树法最优控制论佳决策效果。(图4)型方法平台技术问数城乡开发边界的划定工作具有很技术第方案强的技术特征和公共事物特征。关特费法列名组去乎众多公众的切身利益,决策的出台方前提影分折等防和执行要求公众的认同和接受,对决图4技术问题政策化示意图興尚理罚素前网Z.ZC
策质量、民主参与程度要求较高。面对公众参与意愿和动力的不足,反映问题感性、零散、具体化的特点。是必要通过对决策方法的选择,将城乡开发边界划定过程中的自然、生态、地质、水文、历史、交通、居民点、植被、环保等诸多要素分类别进行整理,形成决策模型中的关键因子,辅以问卷、打分等方法,实现复杂决策问题的分解,公众通过影响模型输入达到参与决策的效果。充分利用专家的智慧,对多种方法分别进行校核、比较,形成相对科学的决策结论。4.3全面立常态化、制度化的决策维护、监督机制由于城市规划工作的复杂性,规划决策涉及面众多且相互关联,规划决策结果具有不可逆性和预测性,面对市场的不确定性因素,规划决策过程中失误通常难以界定,造成问责、监督机制难以执行。城市开发边界划定更是如此,规划实施过程中出现的矛盾和问题很难判断其直接的责任人,政府工作规则中行政问责制执行困难。因此,通过公共决策的方式形成的决议,行政负责人只承担有限责任,可鼓励公务人员推行公共决策公开、透明,促进决策程序制度化设的积极性。与此同时,针对规划实施过程中出现的原则性问题、矛盾突出的问题,有必要通过立反馈机制,不断完善决策结论,实时动态维护更新,增加规划的实际指导意义。政府主体7(党等立SCNE1公众参与公众参技术优化决策结果,动还优化决第结果公众参与策方案公众参与收如箭专公共组织准主体杜会公众主体(非宫利组织利全民协商社会公众主体杜会公众主体集团。社会?体“公共决策平台公共决策平台动态维护监督机制图5传统的公共决策流程图图6公共决策体制优化途径示意图5.结语实现决策主体选择与优化、决策平台开放化、决策程序制度化、技术问题政策化以及决策维护、全面立常态化、制度化的监督机制,是完善公共决策制度的有效手段,对提高公共决策质量,实现社会公平、减少社会矛盾具有重要的社会意义。尽管本文针对上述问题进行了完善路径的探索,但是城市开发边界的划定是涉及社会治理、生态保护、城市发展、行政管理等众多领域的综合决策问题,实现公共决策体制的优化绝不可能一蹴而就,其背后的深层次社会根源尚待进一步挖掘,城市公共决策的制度化设依旧是今后城市工作的重要研究课题。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
注释①从深圳市城市规划委员会网站获取的数据,规委会由29名委员组成。委员包括公务人员和非公务人员,其中,公务人员不超过14名。设主任委员1名,由市长担任,设副主任委员2名,由常务副市长和主管城市设的副市长担任。其余公务人员委员由各区区长、计划经贸、文教卫、农林、城等代表组成。非公务人员委员由有关专家和社会人士组成。参考文献[1刘巧芹,刘京会,苏国英:我国城乡交错带土地利用的问题与对策:地质技术经济管理2003,03:37-42[2]Dicastri F.The environments and development crises as determinants of landscape dynamics[A].Hansen A J,Dicastri F eds.Landscape Boundaries[C].New York Springer-Verlag,1992:3-18.[3]news.sohu.com/20150709/n416419970.shtml[4]孙静芳:青岛划定城市开发边界中心城区这样划定N:青岛早报:2016年01月12日:news.qingdaonews.com/qingdao/2016-01/12/content 11439593.htm.[5)朱晓颖:江苏将划城市开发边界等生态格局“三条红线”为全国首提N:中国新闻网:2016年02月25htp://www.chinanews.comn/dp2016-02-257772901shml.[6包兴荣:国家软实力竞争背景下的中国公共决策咨询机构发展刍议):规划师:2008,02:23-26[7)]梁睿:我国公共决策咨询机构的现状与发展途径):中外企业家:2011,08:2427[8]许重光,陈贞:从公共决策角度看规划评审:规划师:2004,09:5-7[9]FiredmannJ.hTeGoodSoeiety.Cambndge:MITPerss,1979[10]Friedman J.Planning in the Public Domain,Princeton.NJ:Princeton University Perss,Part111,1987[11]Amstein S.A Ladder of Citizen PartlelPation.Journal of the American Instltute of Planners,1969[12]陈振宇.城市规划中的公众参与程序研究M).北京:法律出版社,2009.[13中华人民共和国城乡规划法[Z.2007,10,28[14]中华人民共和国政府信息公开条例[Z.2007-04-05[15]游俊霞,朱骏.转型期城市规划精细化编制与管理的实践探索一以深圳法定图则为例城市规划学刊,2010(S1):12-18.[16邹兵,范军,张永宾,等.从咨询公众到共同决策一深圳市城市总体规划全过程公众参与的实践与启示U.城市规划,2011,35(8):91-96.[17]杨晰峰.上海控制性详细规划中的公众参与研究川.上海城市规划,2011(6):58-63.[18]邹兵,范军,张永宾,等.从咨询公众到共同决策一深圳市城市总体规划全过程公众参与的实践与启示[.城市规划,2011,358):91-96.[19]周丽亚:行政型城市规划委员会模式初探一兼论深港城市规划委员会制度[C:中国城市规划年会论文集:2006興尚理躓素前阀Z.ZC0.ET
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