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城市治理与政策研究37.北京市低效工业用地再开发改革举措PDF文本
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北京市低效工业用地再开发改革举措张锐，陈育霞，袁钟楚摘要：北京市在产业结构优化调整、总体规划修编等背景下，目前正加大力度腾退低瑞产业和压减低效用地，低效用地中以低效工业用地的再利用最为紧迫，急需探索低效工业用地再开发的创新和改革。文章以北京市大兴区为例，梳理低效工业用地再开发过程中面临的开发模式受限、城规调整难度大、城规和土规不协调等问题，通过重点分析上海市、南京市、重庆市的低效工业用地改革方式，学习改革经验，寻找北京市低效工业用地再利用改革的突破。本文从开发模式、城市管理角度出发，探索低效工业用地再开发的改革措施。选取工业园区整体再开发、工业园区零星地块再开发和城区零星地块再开发三种典型类型展开研究，除采用土地收储后公开出让的传统开发模式外，还提出由土地使用权人自主开发的创新模式。为更有效地实施低效工业用地再开发，在规划报审程序、行政审批制度方面都做了简化设计，最后提出保障实施的议。关健词：低效工业用地，再开发，改革，模式，北京市，大兴区党的十八大赋予了新型城镇化更高的战略地位，2014年3月中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，在深化土地管理制度改革任务中，明确提出“立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量设用地”，通过制度改革实现节约集约利用土地。为贯彻落实国家新型城镇化规划，2015年2月4日，国家发改委通知印发第一批国家新型城镇化综合试点方案，北京市通州区入选：2015年11月27日，国家发改委公布第二批国家新型城镇化综合试点地区名单，北京市大兴区、房山区入选：第二批试点任务在第一批的基础上，增加了城市低效用地再开发利用、新生中小城市培育等领域。为深入推进新型城镇化，2016年2月国务院发布了《国务院关于深入推进新型城镇化设的若干意见》，强调充分发挥国家新型城镇化综合试点作用，总结推广各地区行之有效的经验，并在立城镇低效用地再开发激励机制的配套政策上，给予了较大的改革空间，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。本文以北京市大兴区为案例，研究低效工业用地面临的问题，制定推动低效工业用地再开发利用的政策措施，为全国低效工业用地的再开发提供借鉴。理筑素前网Z.ZC.ET
1.北京市低效工业用地再开发研究的缘由现阶段，北京市面临低端产业转移升级、低效工业用地压减的困境，研究低效工业用地的再开发，既符合北京市“十三五”时期发展环境，又能满足存量设用地挖潜的需求。1.1北京市产业结构优化调整，低端产业急需转移升级。《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出加快构“高精尖”经济结构，坚持三产提级增效发展、二产智能精细发展、一产集约优化发展，大力发展电子信息、生物医药、新能源、新材料、智能制造、航空航天等战略性新兴产业，在现代制造业发展中，坚持分类指导，就地淘汰落后产能，有序转移存量企业，改造升级优势企业，转换制造业发展领域、发展空间和发展动能。2015年，在京津冀协同发展和非首都功能疏解形势下，全市对3551家规模以上工业企业分类梳理，明确疏解清单和转移时序，推动符合“高精尖”产业发展方向的企业向远郊区县聚集，一般制造业企业向河北转移。在形成“高精尖”经济结构和疏解工业企业的发展周期，会产生大量的低效工业，由此引发的低效工业用地问题凸显。1.2北京市总体规划修编，低效工业用地急需压减。北京市规划透员会牵头修编京北京城前总体规划2015生二2030年)目前处在报审阶段，规划确定到2020年全市人总量的“天花板”是2300万人：规划提出要大幅度减少工业用地，全市现状设用地规模为2886KM2,到2020年减至2800KM2以内，到2030年控制在2600KM2以内，城乡工业用地比重将下降7%左右。全市设用地要求5年缩减86KM2、10年缩减200KM2,可见总规修编缩减用地的决心较大。在缩减用地的方式上，除压缩设用地外，主要通过聚焦无效和低效用地来实现，低效用地中低效工业用地的问题尤为突出。1.3北京市工业园区低效特征显著，用地效能急需提升。2014年规模以上工业增加值比上年提高5%，从2010一2014年规模以上工业增加值增长趋势（图1）可看出，工业对地区生产总值的影响趋缓。北京市有国家级工业园区3个，市级工业园区16个，对园区工业用地的利用情况进行分析，2014年国家级工业园区的地均产出率是4564.57万元/公顷，市级工业园区的地均产出率是2785.37万元/公顷，国家级工业园区的单位固定资产投资是448.7万元/公顷，市级工业园区的单位固定资产投资是235.87万元/公顷，与上海市工业园区土地产出效率相比（表1），北京市工业园区的低效用地有较大的挖掘空间。理筑素衬阀Z.ZC.ET
4000.03612.03432.13500.03033.32751.72899.13000.02500.02000.01500.01000.0500.00.020102011201220132014图1规模以上工业增加值（亿元）资料来源：笔者自绘表1上海市部分工业园区土地产出效率情况(2009年)资料来源：根据文献整理园区级别园区名称地均产出率（万元/公顷）中潜河泾开发区浦江园区1一国家级卖市护金桥证区于170037227UJ.9623松江工业区12605浦东新区机场经济园区8860闵北工业区8807康桥工业区8231市级枫泾工业园4063张堰工业区2514嘉定工业区1297星火开发区1078北京市乡镇工业用地约占全市工业用地的23%，镇级工业园占较大比例2，园区产业定位不明确，同质化和无序竞争现象严重，并且资源能耗大、环境污染严重，以青云店镇垡上工业区为例，园区总用地面积136.26公顷，现状企业以服装加工、食品加工、材制造、家具制造、化工等北京市负面清单上的产业业态为主，大多数规模较小且不符合首都功能定位：企业各项手续不健全，目前大多数企业均未取得国有土地证：土地利用率和产出率低，且聚集了大量低端产业人。从北京市国家级、市级、镇级工业园区的发展现况看，低效工业用地问题比较严重。2.北京市低效工业用地再开发面临的难点问题興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
北京市在低效工业用地的再开发方面已经有了一定的进展，但是因为涉及改革因素较多，在具体实施过程中面临诸多难点问题。下面以大兴区的典型工业园区调研为例，梳理再开发过程中面临的问题，为提出改革举措打下良好的基础。2.1低效用地开发模式受限大兴区生物医药基地多家企业已停工、停产，究其原因是产品的制造环节附加值低、能耗大，要实现园区转型升级，除培育高附加值、高科技含量的高端制造业外，还可以通过调整用地性质发展生产性服务业，如果地块要变更用地性质、容积率等土地使用条件，按照正常程序应将土地收储后重新招拍挂，会涉及土地权利人的变更，原土地权利人无法实现利益平衡，既不能腾退低效用地，也不能实现低效用地的再开发利用，应考虑创新开发模式。2.2城规调整难度较大通过调研大兴区生物医药基地、青云店镇垡上工业区内工业企业发展现况发现，除部分企业成功实现产业转型升级外，有很大比例的企业受科创能力、业态等条件的制约，导致园区产业发展动力不足。工业企业最大的诉求是未来发展战略性新兴产业、文化创意产业和生产性服务业，这在现有的工业用地性质下实现难度较大。如果变更用地性质和容积率，需要调整控制性详细规划以下简称控规"”为，依法控规修编方案由北京市规划管理部门审批，入N..规划调整工作程序复杂、审批流程烦琐、周期较长，且北京市总体规划修编尚未审批通过，又增加了调整难度。2.3城规和土规不协调由于历史遗留问题，位于黄村西大街与兴华大街西北角的地块，虽然土地使用权证上是工矿用地，但现状却是商业筑，多年来一直都是商业运营模式，并且水、电、气等市政费用和税收都是按照商业缴纳。新区控规中地块用地性质划为商业用地和停车场用地，商业用地的容积率为3.0。以地块内的危房拆除重商业筑为例，既符合拆危补的相关政策、又符合控规用地性质，但是历时四年才取得《设工程施工许可证》开工设，并且在成运营过程中也有很多门槛，导致企业经营管理受限制：究其原因，是在北京市国土资源局大兴分局办理《设工程施工许可证》和在环保、消防等相关管理部门办理审核批准文件时，土地使用权证与规划用地性质不一致对其影响较大。3.国内其他城市低效工业用地再开发经验借鉴近年来，国内一些城市先后出台开展城镇低效用地再开发的指导意见，积极从政策上支持低效用地的再开发工作，特别是对用地的管理、模式、机制等进行政策引导，盘活存量興尚理跗素衬网Z.Z0.ET
设用地，并取得了一定成效。3.1立低效工业用地退出机制重庆市运用技术、行政、法律、经济等手段，立综合性的低效工业用地退出机制，机制包括前期审核准入、中期动态监管、后期土地退出管理三方面。其中，前期审核准入内容包括通过提高项目准入门槛加强项目联审评定，通过政府与项目投资企业签订《投资协议》，依法约束企业投资行为：中期动态监管内容包括通过构合理的工业用地考核评估机制和项目责任追究机制，由项目设监管机构来对项目用地设全程进行综合动态监管：后期土地退出管理主要是控制和整合现有低效工业用地，通过立引导激励机制和严格法制管理的惩罚退出机制，促进落后低效产能工业用地退出倒。低效工业用地退出机制的设立既可平衡各相关主体的利益，又能实现经济发展和土地集约可持续利用。3.2创新低效工业用地再开发模式在开展城镇低效用地再开发的工作中，对低效用地再开发模式进行了研究，下面以南京市和上海市为例，重点分析再开发模式的改革。南京市的具体做法是：如果低效工业用地再开发的士地用途为非商品住宅用地，在符合再开发用地政策的情况虾，可由原国有士地使用权人自主进行改造实施再开发：允许市场主世生?为0..N二体在规划红线范围内收购相邻多宗地块，申请集中开发利用。上海市的具体做法是：将工业用地分为区域整体和零星工业地块两大类分别制定开发方式和要求，对于整体转型区域，立由区县政府主导、以原土地权利人为主体的开发机制，优先保障公益性设施设，后进行经营性开发，按照规划实施存量工业用地的整体转型：开发主体根据年度计划、控制性详细规划，编制区域整体转型的相关内容，经区县政府批准，可通过存量补地价方式，实施统一整体转型开发或分期整体转型开发：根据转型的土地用途不同，开发单位应遵守的规定也不同。对未划入整体转型区域的零星工业用地，在满足规划用途、区位、产业准入标准的条件下，经区县政府常务会议集体决策同意后，可由原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发，同时应向政府无偿补偿公益性设施或用于公益性用途的经营性物业产权。3.3研究再开发的用地政策南京市分类明确低效再开发用地政策：低效产业用地再开发不涉及改变土地用途等使用条件的，可限期由原土地使用权人追加投资继续开发：不涉及改变土地用途，提高土地利用率、容积率的，可采取协议出让方式办理：低效产业用地再开发后土地用途变更为科技研发用地，且符合相关管理规定的，可采取协议出让方式办理：如涉及提高容积率或改变土地用理筑素前阀Z.ZC.ET
途的，应由政府收储并按规定办理供地手续。上海市在区域整体和零星工业地块的开发模式下，采取的政策举措是：由土地权利人自主开发的工业用地，区县规划土地部门通过委托土地评估机构，按照批准时点进行市场评估，经区县政府集体决策后，由开发主体，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的设用地使用权：由市、区县土地储备机构收储的工业用地，在公开出让产生土地储备收益后按照一定比例，由市、区县土地储备机构再给予原土地权利人一定比例的补偿。3.4经验借鉴在促进低效工业用地退出方面，重庆市立了低效工业用地退出机制，其提出的前期审核准入、中期动态监管、后期土地退出管理三方面内容，对于北京市具有较强的借鉴意义。在低效工业用地再开发模式创新方面，南京市和上海市都提出了允许国有土地使用权人自主开发：相比较而言，上海市将低效工业用地分为两大类，分别制定开发方式和要求的做法，对于北京市更具借鉴意义。针对不同的开发模式，南京市和上海市对用地改革提出了不同的处理方式，南京市根据是否改变土地用途的四种情况分别提出改革方案，上海市对于补缴土地价款增?附加条件垫两的典改苹均是在现有政策基础士提出，没有太大的突破。主子个小内.U0.N二4.北京市推动低效工业用地再开发的改革举措为更好的解决在低效工业用地再开发中遇到的难点问题，本文根据北京市的发展环境，从以下三个方面入手展开研究，探索低效工业用地再开发的改革措施。4.1探索再开发利用模式改革64.1.1工业园区整体再开发此种类型的用地，采取土地收储后公开出让的方式。以大兴区的镇级工业园一一青云店镇垡上工业区为例，因园区内需要淘汰的企业较多，镇政府计划将工业区进行整体转型升级，申请控规修编，改变土地用途、容积率等土地使用条件。具体的方式是：镇政府收回国有工业用地使用权，坚持以“政府主导、市场化运作”的原则，授权开发商进行土地一级开发，开发完成后，纳入区土地储备机构，采用招标、拍卖或挂牌方式重新出让该区域的土地使用权，《国有土地使用权出让合同》按照审批通过的控规修编内容出具地块的土地使用条件。对于腾退出工业用地的企业，镇政府应按照《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定补偿，除此之外，对于主动迁出的土地权利人，如果土地收储后公开出让产生土地储备收益，在对工业用地、筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可以按照興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
收益的一定比例，由区土地储备机构再给予补偿。4.1.2工业园区零星土地再开发此种类型的用地，采取国有土地使用权人自主开发的方式。在生物医药基地试点选取块零星工业用地，用地需同时满足的条件为：一是用地属于区政府工业主管部门认定的低效工业用地范畴：二是土地权利人主体单一且在基地内无其他规划开发设用地，具备独立开发条件：三是要求改变《土地出让合同》规定的土地用途等规划条件，且拟转型的项目符合北京市产业发展定位，遵守《北京市新增产业的禁止和限制目录》，并满足环保、节能等相关准入标准。具体的处理方式是：4.1.2.1调整控规。涉及改变用地性质的，由土地权利人申请变更生物医药基地内地块控规，政府负责组织规划调整。4.1.2.2变更土地使用权证。土地权利人向北京市国土资源局大兴分局提出土地变更登记申请，依法办理改变土地用途的手续，《出让合同》的土地使用条件根据新的控规变更。4.1.2.3增缴土地价款。由原土地权利人为开发主体，需按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴土地出让价故并严整馨壁骑4.1.3城区零星地块再开发此种类型的用地，采取原国有土地使用权人自主开发的方式，因为地块位于城区，增加完善城市功能开发奖励的内容。在工业区外的新城城区选取零星低效用地，用地需同时满足的条件为：一是地块位于新城城区内，属于区政府工业主管部门认定的低效用地范畴：二是用地面积适宜，具体大小参照规划主管部门的相关规定：三是开发主体需要改变土地用途和容积率，涉及调整控规或土地利用总体规划。调整控规、变更土地使用权证、增缴士地价款的处理方式与工业园区零星土地转型开发相同，除此之外，增加了编制地块实施方案和创新规划政策：由土地使用权人编制地块实施方案，方案的内容包括土地用途、设项目、设方案、地块实施权利义务等，并且需要征求区相关管理部门、利益相关者和社会公众的意见，最后由区常务会议审议通过：完善城市功能开发奖励的内容是，如果为新区提供公共停车场等公共设施和公共绿地等开放空间，可在原有地块筑总量的基础上，给予一定比例的经营性筑面积补偿。4.2加强行政审批制度改革4.2.1简化控规报审的管理程序按照规划编制、规划审批、规划实施三分离的原则，依据《北京市城乡规划条例》、《北理筑素前网Z.ZC.NE1
京市控制性详细规划编制审批办法》，对控规的编制程序进行简化，研究将其由三阶段九环节缩短到六环节，其中规划研究、初步方案环节与专家部门论证环节同步开展，规划草案公示征询意见和规划公布两个环节合并设置控规编制编制阶段审批阶段实施阶段委托规初专公示审规规批方论公两制究案证询案件证图2控规编制程序资料米源：笔者自绘在控规编制的审批阶段，将控规审批权重心下移。生物医药基地控规由大兴区人民政府组织编制和审批，青云店镇垡上工业园区控规由镇人民政府组织编制、大兴区人民政府审批，两个控规经审批后报北京市规划行政主管部门备案。42政行瘦秘翻紫在“多规合一”的基础上，逐步实现“三个一批”。其中，“取消一批”的具体内容是：将环评、水评、能评、交评、文评等作为控规编制的同步工作，除涉及安全和必要环保事项外，相应取消投资项目的前置评估评审：“合并一批”的具体内容是：积极探索设用地批准书与设用地规划许可证等事项联审联批，“下放一批”的具体内容是：除涉及全市性、系统性、跨区域以及其他重大设工程外，逐步将规划意见书、设用地规划许可证、规划设计方案审查、设工程规划许可证的审批权下放至区政府。4.2.3调整城市管理体系为解决城市管理工作中部门分工过细、职责交叉、各自为政的问题，提升城市管理的整体效能，整合人力、财力、信息等管理资源，立管理、执法、作业一体化的城市管理模式，实现管理审批部门与综合执法部门的互联互通，形成“审批一管理一执法一再管理”的工作闭环。设立城市管理监督指挥中心，整合城市管理规划设、运行监管、公共设施等数据资源，搭统一的监督指挥平台，从问题的发现、处置、执法、督办等环节实现无缝对接。设立城市管理重大项目专项资金，按照全区城市管理大局规划，统一调配、集中使用，提高资金利用效益。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.3推动“三规合一”改革的实施京津冀“十三五”规划将编制“三规合一”的京津冀空间规划，进行“三规合一”试点：北京市“十三五”规划纲要提到立“三规合一”机制，强化规划统筹实施：北京市总体规划修编在空间规划上实现“三规合一”。在北京市己做工作的基础上，选取大兴区的典型工业园区作为试点，立规划协调实施和动态调整机制，推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一、与国民经济和社会发展规划相协调，实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合，形成城市规划设管理的“法定蓝图”。5.结语低效工业用地再开发工作涉及面广、政策性强、工作量大，为保障用地改革的顺利实施，应成立专项工作领导小组，立务实、高效的日常工作机制，协调解决重大事项。积极争取北京市政府及相关单位的支持，在简化规划报审的管理程序、改革行政审批制度方面给予保障。本文提出的改革举措旨在为国内大中城市提供有效经验，受城镇化发展阶段不同、地域不同等因素影响，低效工业用地再开发利用的模式和类型也会随之改变，各地区应因地制宜进行低效工业用地再开发。注释城镇低效工业用地：依据国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》中城镇低效用地的规定，本文所述的城镇低效工业用地是指国家产业政策规定的禁止类和淘汰类产业用地、不符合安全生产和环保要求的产业用地、筑物和构筑物存在严重安全隐患的产业用地、待搬迁及“退二进三”的产业用地、土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地、废弃露采矿山用地。控规编制流程：根据《北京市控制性详细规划编制审批管理办法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》得知，控规的编制阶段包括委托编制、规划研究、初步方案、专家部门论证四个环节，审批阶段包括规划草案公示征询意见、组织编制机关按规定审批和备案、规划公布三个环节，实施阶段包括规划行政主管部门出具书面规划条件、土地使用权的单位或个人办理“一书两证”两个环节。参考文献[山嵇欣.工业园区土地产出效率评价的思路与方法研究D].上海：复旦大学，2012[2于形舟.北京市工业用地高效利用的几点思考)北京规划设，2013(04)：6466[3)曾彦.低效工业用地退出机制研究一以重庆市为例[D].成都：西南大学，2014[4)中共南京市委办公厅南京市人民政府办公厅印发《关于推进城镇低效用地再开发促进节约集约用地的理筑素前阀Z.ZC.ET
实施试点意见》的通知宁委办发〔2014)81号[5]关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）沪府办〔2014〕25号[6北京市大兴区国家新型城镇化综合试点实施方案[R]北京：2016[刀李峥，徐军，朱丽芳.产业园区控制性详细规刻编制管理创新[规划实践，2011(06)：125-127作者简介张锐，北京市工程咨询公司，项目经理，注册城市规划师：陈育霞，北京市工程咨询公司，副院长，注册城市规划师：袁钟楚，北京市工程咨询公司，项目经理，注册咨询工程师。理筑素前阀Z.ZC.ET
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