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规划实施与管理036.德国公众参与城乡规划的机制研究与经验启示PDF文本
规划设计

德国公众参与城乡规划的机制研究与经验启示王晓君摘要：我国正处于经济社会发展的新时期，社会关系日益多元化。在创新、协调、绿色、开放、共享的新型发展理念下，公众权益的有效保障成为社会和谐发展的基础，社会公众有效参与城乡规划的诉求越来越强烈。然而目前我国城乡规刻过程中的公众参与并没有取得实质性效果，公众参与协调社会多元利益的作用尚未充分彰显。德国城乡规划以明确的组织模式、运行制度和法律规定，确保公共参与在城乡规划各个环节得以贯彻落实，以促进城市发展过程中社会各方利益的协调和公众权益的实现，推动德国城市在社会协调统筹的基础上实现可持续发展。本文从组织模式、运行制度、法律保障三个方面分析德国城乡规划的公众参与机制，并总结出对我国城乡规划公众参与体系的借鉴经验。关键词：德国，城乡规划，公众参与在新常态和新型城镇化的发展背景之下，我国正处好经济稳定发展、体制不断改革、新旧问题并存的时期，社会更加多元化。创新、协调、绿色、开放、共享成为发展新理念，对广大社会民众公共权力的尊重和保障，是促进社会和谐发展的基本前提。城市是社会的承载空间，其规划和发展面临着多样的利益诉求。城乡规划作为调控土地、住房和公共设施等重要城市资源的工具，不可避免地承担着保障公众权益、维护社会公平的职能，需要社会公众的共同参与。《城乡规划法》确定了城乡规划的公共政策属性，公众参与的地位在法律中予以正式确定。但是，与国外成熟的公众参与机制相比，我国城乡规划过程中的公众参与无论是在组织形式还是在参与深度都尚未取得实质性效果，公众参与协调社会多元利益的作用尚未充分彰显。德国经过长期实践立了相对完善的公众参与机制。公众参与不仅是普通民众的需要，同时也是政府顺利推进城乡规划工作的需要。德国的城乡规划体系以明确的法律规定作为保障，通过合理的组织模式和完善的运作制度，确保公共参与在城乡规划的各个环节得以贯彻落实，达到协调社会各方利益和实现公众权益的目的，推动城市和谐发展。1.组织模式德国城乡规划过程中的公众参与，以城市更新开发公司这种第三方运作主体为组织核興素前阀Z.Z沁.E]
心，并设置顾问委员讨论会这种制度化的决策平台，其组织模式呈现出纵向层级扁平化，以及基层参与者多元化的特点，确保广大社会公众都能够有效参与到城乡规划的过程中。1.1德国城乡规划各个层级的公众参与组织模式德国的城市管理采取联邦分治政策，每个州都拥有财政权和自主立法权，在遵循国家宪法的前提下独自管理各自的州内事物。这种国家制度下的城乡规划由三个层次组成，分别是联邦土地利用规划、州级规划、辖区层级的区域规划和市镇设规划。联邦和州级的管理组织机构较为简单，纵向管理层级呈现扁平化的特点。联邦层级主要是制定城乡规划的基本原则和协调各州的城市发展政策。公众参与在德国整个城乡规划体系中的重要地位、组织模式和运行制度，在这一层级被以国家法律的形式予以充分确定。州级主要是以联邦层级的法律和政策为指导，依据本州的具体发展情况对公共参与做出原则性指引。辖区是德国最基层的规划编制和实施的层级。辖区城乡规划局负责各项城市设活动，统筹协调城乡规划中涉及的众多部门，将公众参与贯彻落实于城乡规划实施的各个环节。这一层级的参与主体众多且分别代表了不同的利益群体，表现出基层参与主体多元化的特点。以柏林为例，其辖区层级的参与主体包括了历史筑和文物保护局、卫生-环境-自然部这样的社会公共部门房客顾问这样的冠会组织以及城市更新开发公司这样的第三方机构，见下表所示。这种纵向层级扁平化和基层参与主体多元化的组织模式使社会各个阶层都能够有效参与其中，为公众参与在德国城乡规划过程中发挥积极作用奠定了基础。表1柏林辖区层级的参与主体及职能表序号机构名称机构职能1城市更新管理处批准更新任务的主管机构，负责进一步细化和发展更新目标、促进资(SVS:Sanierungsverwaltungsstelle)金，以及管理实施2历史筑和文物保护局主要依据（文物保护法》等相关规定，对更新目标范圈内的文物或洞(Amt fur Bauaufsicht und Denkmalschutz)要保护的筑和区城进行调查研究，制定相关保护和改造更新意见卫生环境自然部对更新目标中涉及自然区域和公共环境的部分，依据联邦总体战略规(Abteilung Stadtentwicklung und Soziales)划和柏林市城整体规划的要求，提供具体的实要求和意见文化~金融房产部制定更新目标范国内的文化产业发展原则，协调彩有体制下产生的房(Abtellung Kultur,月nanzen und Immobilien)产所有问题，实施金融促进计划城市发展和杜会部(Abteilung Stadtentwicklung und Soziales)居住与交通配在柏林市总体交通发展目标下监督实施区域的交通等基础设施的设，(Abteilung Wohnen und Verkehr)确定住区的保护等级、改造更新方式、社区基础设烛设等高层筑房产服务部对于城市开发中沙及到高层筑的部分提出规划设意见，依据总(Immobilienservice Hochbau)城市形象和空何发展要求确定具体的实施导则地下筑管理处对城市更新设中涉及到地下部分的规划、设计和实施制定相关规范(Tiefbauamt)要求，提出相关意见，并且进行监督管理9则始局包括测给管理、测给经济、基础测、技术标准和科学技术等，依据(Vermessungsamt)市域层级的总体原则为更新目标区域提供数据货料并提供意见10环保局维护城市整体环境空间形象，对更新目标的开敏绿地、公共活动场地(Amt fur Umwelt und Natur)自然环境等部分做出更新原则、目标和措施的规定11青年·学校体育部管理饮育文体用地的分布和设，促进城市整体数育文化体育运动网(AbteilungJugeng.Schule und Sport)络的形成12房客题问受行政委托而独立运行的社会组织，参与住宅开发改造全过程，对产(Mieterberatung)权问题、粗房问恩、房客荷求等间题进行调查和协调，体现公共参与13城市更新开发公司受政府委托而独立话行的有限责任公可，负责整个更新放造项目的实(Gesellschaft der Stadterneuerung)施、财政预算、公共参与协调等间题，是承上启下的关键环节理筑素前阀Z.ZC.ET
1.2以第三方机构为核心的公众参与实施主体由于社会民众意识的不足以及专业知识方面的欠缺，导致城乡规划过程中的公共参与呈现出相对低效的状态。在德国辖区层级的参与主体中，以城市更新开发公司为主的第三方机构的设置，确保社会公众能够相对积极并且高效地参与到城乡规划和城市开发设的过程中来。德国的城市更新开发公司是受政府委托但独立运行的有限责任公司，是独立于政府架构之外，又不同于民间组织的第三方机构，其中立的立场在一定程度上能够成为公众与政府沟通的中介，能够客观地组织意见征集，能够更好地协调相关利益团体和个人意愿，化解冲突。同时，第三方机构的专业知识能力能够影响公众参与的方式，提升公众参与的效率，从而积极推进城市设进程。以柏林为例，第三方机构在城市开发设过程中推动公众参与的具体事项见下表。表2柏林第三方机构公众参与事项表组织意见征集组织设计竞赛，定期召开顾问委员讨论会，征集改造意见2提升公共空间质量征集社会民众对于公共空间的改造更新意向，增加公共服务设施协调任务时间进程协调公共和私人机构的时间表，以促进开发进程的顺利进行安排和调整改造程序对现有筑制定被社会认可的保护和开发政策，安排和调整改造程序5共资金控制正小可研究和轻制改造费用，稳定出租价格，协调各机构资金支出和使用6维护社区稳定和增加就业鼓励居民对其住宅筑进行自主改，制定增加就业机会的措施提高社区活力新或改文化设施，实施促进社会阶层融合的举措议和咨询对改造中涉及的财产拥有者、投资商、居民等主体提供议和咨询1.3立常设性的公众参与决策平台城市更新开发公司定期召开顾问委员讨论会，作为公众参与的决策平台。顾问委员讨论会架构在市民、相关民间组织、城乡规划管理机构以及开发设主体的共同基础之上，由发展参议部、地方行政部门、开发公司、居民代表处以及相关社会团体选出各自的代表，定期参与讨论会，就城市设项目相关的各项内容提出意见和议，作为最终决策的主要依据，在实施过程中予以充分考虑。这种定期召开的公众参与决策平台，使社会民众可以通过有效的途径参与到整个规划编制和设实施的过程中。2.运行制度作为规划宪法的《德国联邦设法典》（以下简称设法典）对城乡规划公众参与的运行制度做出明确规定。设法典中规定，市民有权知道规划的目标和作用、参与规划方案编制和讨论，在规划方案审批前和审批后都可以提出具体的意见与议，规划管理部门必须对公众意见予以听取和反馈。公众参与城乡规划的具体程序如下。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.1公告城乡规划方案，听取并反馈公共机构和社会民众的意见设法典规定，在城乡规划制定过程中，公共和私人利益都要被加以公正地权衡和协调。政府将初拟的城乡规划方案通过公开媒体向社会发布，就规划的详细说明与解释进行公众告知。社会公示的内容主要包括总体目标和意图、规划理念、设开发方案以及规划方案的可能影响等方面。设法典规定，规划项目所影响到的公共机构、社会团体、民间组织，例如自然和历史保护部门、铁路和公路部门、贸易监督委员会、教堂、街区居民、街区从业者等主体，都要参与到规划编制过程中来，通过互联网、意见箱等各种方式，在政府规定的期限内提交对于城乡规划初步方案的意见与议。规划管理部门应接受公众审查，吸取公众意见，并认真研究分析公共机构、社会团体和民间组织提出的任何意见，并依据这些公众意见修改原规划方案，形成城乡规划提案。2.2城乡规划提案社会公示，公示结果告知设法典规定，城乡规划要提交审批之前应进行社会公示。编制单位必须在公示前至少一个星期发布公告，将公示的具体时间和地点通知社会公众。规划提案连同附带的解释报告，要进行为面个的管要移德家对见选行摇形C任何公尽有权审查规划，提出议或意见。一个月的公示期结束后将搜集到的意见送交议会，议会将讨论群众意见并表决。对城乡规划提案发表过意见和议的个人或者机构将被告知规划决策结果。2.3规划决议审批与公告宣传若无明显分歧则制定形成规划决议，上报州级发展参议部和规划委员会。州级机构需在三个月内检查规划编制中应遵循的法律法规是否得到切实履行，检查社会公示时的公众意见和议是否得到切实体现，并最终形成造规划报批的批示。州审批通过后进行公告宜传。德国的城乡规划编制十分强调与社会公众和相关团体的互动。民众从规划编制初期到规划审批的整个过程中都积极参与，提出意见和议。城乡规划方案依据公示过程中的多方意见征询而不断进行调整和修改，规划编制的任何一个中间阶段都是可逆的，以确保公众参与在规划编制阶段的充分实现。3.法律保障公众参与在城乡规划各个环节中的落实，通过设法典的法律规定得以充分保障。设法典明确规定了公众参与的两个主要阶段，一是城乡规划编制过程中的两轮社会公示、公众讨论和意见采纳，二是城乡规划审批后的公告宜传和公众意见征集。规划方案在整个编制过興尚理筑素前网ZC.NE1
程中总是被不断地复查，这充分体现了德国对于城市发展新趋势和规划手段的开放态度，以及对社会公众参与城乡规划权利的充分尊重。3.1编制过程中的两轮社会公示与讨论设法典规定，在规划编制过程中，城乡规划方案和各种相关资料应进行两轮公示，邀请社会民众和公共部门参与讨论并提出意见和议。第一轮公示可以相对简化，第二轮公示必须持续一个月的时间，给民众足够的时间接受和理解城乡规划信息，并进行讨论和提出意见。规划机构应慎重考虑社会各方面的意见，在规划方案中进行合理落实，制定规划提案，提交上级监督部门进行法律检查。3.2审批后的公告宣传和公众意见征集设法典规定，城乡规划提案获得审批通过之后，应在公报和公众媒体上予以公布，详细说明整个城乡规划编制过程并解释最终的规划方案。这时城乡规划开始正式生效。4.德国公众参与机制对我国城乡规划的借鉴作用德国立了纵向层级扁平化和基层参与者多元化的城乡规划组织模式，强化以第三方为核心的实施主体作用，并通过详细的法律，对公众参与运作制度予以规定，使公众参与得以贯彻落实于城乡规划的各个环节从而推动城布在社会统筹协调的基础上实现可持续发展。借鉴德国成功经验，有助于探索立新时期适合我国国情和社会经济发展的城乡规划公众参与机制，以促进城市发展过程中社会各方利益的协调和公众权益的实现。4.1构公众参与的多元化组织模式，强化第三方主体的核心作用德国城乡规划的组织模式，将纵向管理层级简化，在作为实际操作层面的辖区层级，扩大公众参与机构，摆脱了行政体系层级复杂低效的困境，使广大民众和多元化的社会团体都能参与到城乡规划的过程中。在辖区层级的参与机构中，以城市更新开发公司为主的第三方成为运作主体，它独立于政府架构、开发商、社会团体与民众之外，具有非利益相关性，能够较好地承担公众参与的组织协调和意见落实工作，是城市设项目得以良好实现的关键环节。从德国经验可以看出，在城乡规划过程中形成多元化公众参与主体的组织模式就显得尤为重要。根据我国国情和地方的具体需要，形成社会居民委员会、城乡规划协调委员会、行业协会等多元化的公众参与主体，强化具有非利益相关性的第三方机构的核心作用，增强民众的参与意识，使社会各方利益团体都能获得参与规划的权利，降低公众与政府的沟通成本，提升公众参与的效率，较好地实现城市的规划理念，并保障各方利益得到统筹协调。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
4.2加强法制设，完善公众参与城乡规划的运行制度城乡规划具有明显的公共政策属性，承担着维护社会公平、保障社会公共利益的职能。积极有效地参与城乡规划是每个市民都应享有的合法权利，立完善的运行制度以保障公众参与的有效实施是城乡规划工作中至关重要的环节。德国城乡规划过程中的公众参与具有法制化的特点，从设法典到州立法，都对规划编制的每个环节中的公众参与进行明确规定，形成完善的运行制度以保障民众意愿的充分表达。目前，我国公众参与城乡规划的水平仍然较低，要使公众的知情权和参与权得到实现，就必须强化规划立法，健全公众参与的运行制度。《城乡规划法》只对公众参与做出原则性规定，确立了公众参与城乡规划的地位，但没有在运行制度上做出细节性的规定。公众参与要想得到实际落实，就需要由各地依据自身情况在地方性法规中设置具体的细节性要求，在规划的编制、审批、实施以及行政复议等各个阶段中，对公众参与的程序、方式和内容进行明确规定，从法定程序上保障公众参与的渠道畅通。4.3提高公众参与意识，丰富公众参与城乡规划的形式和途径加强对公众城乡规划相关知识的培训，提高公众参与城市规划的技能和水平，让公众认知规划、理解规划！支持规划并最去限度地参规划，是城市规划发展的必然要求。政府等王子杀个小为..相关机构应该加强对公众参与城乡规划的宣传，积极引导社会公众，提高公众参与的质量。随着科技的进步，不断丰富公众参与城乡规划的形式，构信息共享的便捷途径，是提高公众参与效率的重要手段。积极推进城乡规划信息平台等硬件设，努力拓宽接受和发布信息的各种渠道，简化信息发布环节，以方便民众和社会团体及时获得相关规划信息。有关规划管理的法规和规定、规划技术指标和要求的调整、规划方案的评审等涉及社会民众切身利益的内容要公开透明。城乡规划部门应将规划编制过程中的更多重点放在听取和吸收群众合理意见的工作上，通过公众参与强化规划监督管理职能。参考文献[1]Senatsverwaltung fur Stadtentwicklung und Umweltschutz.Referat Oeffentlichkeitsarbeit [M].Berlin:Flachennutzungsplan,1994[2]吴唯佳.德国城乡规刻核心法的发展、框架和组织U.国外城乡规划，2000(1)：07-09[3]陈志诚，曹荣林，朱兴平.国外城乡规划公众参与及借鉴U.城市问题，2003(5)72-76[4杨新海，殷挥礼.城乡规划实施过程中公众参与的体系构初探).规划研究，2009(9)：52-57[5]Senatsverwaltung fur Stadtentwieklung.The city in Dialogue[R].Berlin:Flachennutzungsplan,2010[6吴祖泉.解析第三方在城市规划公众参与的作用.城市规划，2014(2)：62-68作者简介王晓君，中国城市规划设计研究院，规划师。興尚览Z.Z沁.E]
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