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规划实施与管理106.基于规划评估的存量地区动态更新机制探讨——以武汉市南湖片区功能再造及品质提升PDF文本
规划设计

基于规划评估的存量地区动态更新机制探讨以武汉市南湖片区功能再造及品质提升策略研究为例罗文静，黄凯摘要：随着城镇化模式由外延发展转变为内涵提升，以城市更新为代表的存量型规划正逐步取代以新区设计为代表的增量型规划，成为政府引导城市转型升级的重要途径。然而，而对日益混杂的实施主体及日益复杂的实施过程，过往的蓝图理想式规划往往由于块少与城市的及时互动、缺乏自我的检查更斯而难以实施。为适应城市在不同阶段的发展要求，解决其遇到的各类问题，在武汉市现行规划管理体系的基础上，以规划评估为手段，针对存量地区探索立“跟踪-评估-系统优化年度指导”的动态更新机制，从而保证规划工作的适应性、时效性及精细性。以武汉市南湖片功能再造及城市品质提升策略研究为例，为其它城市存量地区规划的动态更新机制构提供借鉴。关键词：规划评估，存量地区，动态更新机制，武汉，南湖片区引言在经历了30多年的城市快速扩张后，我国的城市正从新区设逐渐转向旧城开发，城镇化模式正由外延发展转变为内涵提升。以城市更新为代表的存量型规划正逐步取代以新区设计为代表的增量型规划，成为政府引导各大城市转型升级的重要途径。存量地区一方面往往“患”有功能活力低效、道路交通拥堵、公共服务滞后、环境品质低端等病症，另一方面又面临着利益主体更混杂、实施过程更复杂的困境。过往蓝图式的理想规划尽管充分考虑了城市面临的各种现状问题，但由于缺少与城市发展的及时互动而难以“对症下药”，缺乏对实时的自我检查更新而难以“药到病除”，从而致使各类城市病症“久治不愈、渐成大疾”。反思现行的城市规划编制与管理体系架构，由于其长期以来服务于扩张型的城市发展，往往难以全面顾忌存量地区进行城市更新的各类需求。步入存量时代的城市犹如跨入中年时期的人体，针对“城市生长”的规划编制已经不是唯一诉求，而应将重点放在针对“城市保健”的规划实施及管理。因此，针对存量地区，唯有通过定期的“城市体检”，基于“病症”立动态的规划更新机制，解决其在不同发展阶段面临的各类问题，并适应当下的城市功能发展需求。同时，针对其规划实施情况进行全面系统的诊断，亦能基于片区层面探寻规划编理筑素前阀Z.ZC.ET
制及实施过程中存在的问题，弥补以单个城市更新单元为主体的“补丁式规划”的不足，从而保证规划的适应性、实效性和精细性。从目前全国各城市的存量地区规划实践看来，动态更新机制的构有赖于规划政策、规划管理及规划评估等三大体系”。回顾武汉近十多年来的规划实践，无论是总体规划还是详细规划层面，均体现了从增量型规划向存量型规划转变的趋势，且己经构形成完善的规划政策、编制及管理体系。因此，本文将基于武汉市现行的规划编管体系，以规划评估为手段，探索存量地区的动态更新机制。1武汉市现行的规划编管体系从2000年至今，武汉市的规划编制与管理体系经历了由“设型规划”、“导控型规划”向“实施型规划”的转变。如果说2007年以前的设型规划更侧重于设项目的工程属性，此后的导控型规划进一步强化规划的科学性，形成了集法定规划、专项规划、规划研究、法规政策及技术标准于一体的完整体系。2012年构的“两段五层次、主干+专项”的实施规划编制体系则集合了前两者的优势，在囊括原有导控型规划三大法定层次的基础上，更强调以近期设规划及重点功能区规划为主的实施型规划，逐渐形成“编管结合、动态优化”的总体特点。016年，武汉市在原有重点功能这实施性规划基础上进行补充完善，构形成“重点功能区-次级功能区更新提升区”三个层次的城市功能体系。重点功能区作为集聚重要城市资源、投资最密集及形象最鲜明的区域，是实现城市关键目标及核心职能的重要空间载体。为充分发挥重点功能区在实现城市战略、促进片区发展过程中的“主动干预”作用，武汉市整体划定了市级、区级重点功能区的规划范围，通过编制重点功能区的实施性规划，策划并设一批功能性、基础性的重大项目和重点工程，一方面集合政府、市场及业主的共同力量，综合统筹考虑空间运营及项目资金，解决规划实施过程中面临的土地权属复杂、拆迁安置压力大等现实问题，推动城市的成片设，提升城市的环境及品质，另一方面，通过最终转化为控规细则及局部控规等规划管理审批的法定依据，实现对武汉市规划管理“一张图”的主动优化及动态维护，从而确保规划的时效性。由于重点功能区更多体现的是城市及区域的战略发展要求，且关注的往往是区域价值最高、资源最为集中的核心区域。而随着城市发展重心由增量向存量土地的转变，重点功能区实施性规划所引发的自上而下的控规优化在面对存量地区自身发展过程中“患”上的顽疾及“染”上的慢性病时，往往显得力不从心，且难逃“头疼医头、脚痛医脚”的诟病。2存量地区动态更新机制构理筑Z.Z心.ET
存量地区作为经济、文化、历史及物质空间环境等要素长期沉淀的综合体，其面临问题的复杂性往往并非一张简单的二维“现状图”所能概括，其“患”上的各种城市病也并非是三维的空间规划所能够完全解决的。要找到存量地区发展症结所在，需要增加时间维度，定期对其进行全息式扫描及量化监测，同时对单位时间内的规划实施情况进行跟踪评价，进而根据城市经济发展、社会变革及文化需求的变化不断调整规划的指导要求，提出系统优化方向，从而真正实现规划的动态化及精细化管控。为应对城市发展重心由增量向存量的转变，有必要在武汉市现行的“两段五层次、主干+专项”规划编管体系基础上，自下而上立一个“跟踪评估年度指导系统优化”的动态更新机制。即以存量地区为主要跟踪对象，采取城市发展评估及规划评估的分析方法，一方面通过定期持续监测城市在社会、经济、生态、空间、公共设施及交通市政基础设施等方面的设情况，定量定性观测评价城市发展的实际状况，随时掌握存量地区面临的各类“症痛”：另一方面，结合现状特征逐项评估规划的实现程度及实施效果，基于城市规模及发展需求的变化评价规划编制的适应程度，从而立一份长期动态监测城市设及规划编制的“体检表”，以实测数据为基础分析城市在发展中存在的问题，检验规划编制之初是否存在偏差与错位，同时审视规划在实施过程申面临的困难，最终十方面基于究间挖潜划定重点片区，并.提出系统性优化方向，从而补充重点功能区的实施性规划编制机制，另一方面为政府部门年度实施计划的制定提供决策依据（图1）。武汉市现行规划编管体系存量地区动态更新机制导控型规划实施型规划更新机制城市总体规划城市土地国民经济跟踪存量地区总用与社会发展壤划焙器公共主干上而下近期设规划评估进设发展规实炼规实施评估评估估分区规划划重点功能区实施规划系统优化业提已考速控规年度实施计划年度指导首时通时可图1存量地区动态更新机制分析图2.1跟踪考虑到武汉市现行的规划编管体系重点关注自上而下全域层面的法定导控及以重点功能区为主导的设实施，因此重点选取设成熟的次级功能区及更新提升区作为跟踪对象，興尚甄素前阀Z..ET
自下而上对其进行补充完善。2.2评估系统梳理针对该地区的各类规划编制情况，采取定性与定量相结合的方法，从社会人、产业经济、功能布局、交通组织、配套设施、环境品质等方面对现状设发展、规划实施及规划编制进行评估，定量比较各方面的现状指标、规划指标及相关技术标准，定性探寻规划实施及编制过程中存在的问题，将各类问题分为规划已考虑及规划未考虑两大类型，并重点分析规划已考虑问题是否具有近期解决的可能性，从而为下一层面的年度指导制定奠定基础。社会人：分析片区现状人的结构类型及活动特征，评判现状常住人占规划人的实现比率，同时基于片区的居住用地现状设及规划情况估算未来可导入常住人规模，从而为规划编制评估提供评判基数。产业经济：以总产值、总利润、纳税总额、单位能耗总产值、就业人数量及结构为评价指标，定量分析片区相关产业种类、企业数目及产业发展规模，客观评价各产业项目的经济贡献、社会效益、环境影响及可持续发展能力。通过自身发展纵向比较及与周边同类片区的横向比对中评价片区对于域产要链的拉动作用、对于区位价值的提升作用及现状发展过?王子小入程中存在的问题。最后评价规划产业承载空间的总体规模及空间布局的合理程度及实现程度。功能布局：基于现状用地布局，分析片区现状主导功能类型及各类功能的结构合理度，分析规划各类功能的实现程度及实施过程中存在的问题。结合城市发展目标及区域发展诉求，评价规划功能定位的时代适应性、目标一致性及功能布局的合理性。道路交通：基于对外出入数量、各类道路长度、路网密度及通行流量等指标参数分析现状道路交通系统的服务效率及存在的问题，同时评价规划交通组织及交通设施的实现程度及实施过程中面临的问题。基于规划可导入人需求，评价规划道路交通组织的合理程度。配套设施：从设规模、服务范围覆盖率及供给类型等三方面评价现状公共服务、市政基础设施及公园绿地能否满足现状常住人需求，挖掘现状各类配套设施设的需求缺，为近期设计划的制定提供基础：其次评价规划的各类配套设施的实现程度，分析规划实施过程中面临的问题，并从规模及布局两方面评价其能否满足规划可导入人的需求。环境品质：评价现状重要节点的景观完整性及各类景观界面的连续性及封闭性，评判现状风貌分区特征，分析点、线、面等各类规划管控景观要素的实现度。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.3系统优化针对规划未考虑问题及规划已考虑问题中的暂时难解决部分，提出系统优化的规划策略。同时，基于该存量地区的空间挖潜分析，划定重点发展片区，研究各片区的产业发展方向、功能发展目标、配套服务要求及空间形态特色，从而为下一步的实施性规划编制制定规划任务书。2.4年度指导针对规划已考虑问题中的暂时可解决部分，基于各个政府部门的职能特征，分类立年度实施指导的项目清单，并结合规划实施中面临的问题提出相应的配套机制议，从而完善城市财政、土地及空间资源的管理分配并切实保障规划的实施。3武汉市南湖片区功能再造及品质提升规划研究南湖组团，作为武汉市主城区边缘的综合性功能片区，在城市转型发展的过程中，不但要扮演好承接中心城区居住人转移的重要角色，也是推动城市产业转型的重要战场之一。这类兴于20世纪90年代的城市边缘大型综合片区，一方面多因住房制度改革及大型地产项目的开发，过于依赖居住功能的带动作用，导致人集聚过快：另一方面，由于产业结构更新缓慢权属单位错蔡复系，往面临着经济活力低迷，用地结构性失衡、城市配套服务滞后等问题。次研究选取南湖组团为研究范围，以西片区为规划范围（图2），其东至珞狮路，南抵三环线、西至李纸路及雅安路、北至雄楚大道，总用地面积约14.98平方公里。该片区涉及29宗权属单位，其中，以武汉理工大学及湖北省农业科学研究院（以下简称“农图例-一”规地国科院”)为主的大型科研教育单位占据一胡究地国了半壁江山。基于其现状面临的问题图2规划及研究范围图及已编规划情况，本次研究重点聚焦产业经济、交通市政及公共服务三大方面，通过对现状发展、规划编制、规划实施及规划未来适应性评估的综合分析，结合空间挖潜方案形成重点片区的实施性规划工作方案及近期设计划，从而自下而上推动该片区的动态更新。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1总体评估3.1.1现状评估工作日10：00(14.41万人)工作日22：00(17.23万人)该片区现状人共计19.11万人，包括常住居民、高校师生及企业职工等三大部分，规模比例约为103:1。无论从人结构比例还是人群活动昼夜比分析（图3）来看，均呈现出高度的职住不平衡及人供给类型单一的问题。图3规划范围工作日昼夜人热力图就业人占比极低的现象也从侧面反映该片区低迷的产业经济活力及滞缓的产业结构转型。现状生产性服务业用地仅占总用地面积的6%，远低于洪山区及武汉市其它行政区的平均水平。综合分析现状企业的经济运营情况，片区北部的北港工业园由于与周边高校产学研转化率低，缺乏配套的产业鼓励政策及竞争优势，目前正陷入企业流失严重、发展动力不足及转型方向不明的困境：中部的农科院占地面积较大，且大多为试验田及闲置用地，土地利用低效，周边分布了大量“低、小、散”的老旧工业厂房，不仅未能充分发挥土地区位效益，更严重影响子该区的生活品质：南部的创意天地以文化传媒作为主导产业类型，由于交通可达性较低，目标人群与周边人群不符，目前正处于踉跄起步期。另一方面，增长过快的居住人与设滞缓的公共服务及交通市政配套形成了鲜明对比。现状公共服务设施用地（扣除教育科研用地后）及公园绿地的占比及人均值呈现双低态势，尤其是医疗、养老、教育等前期投入大但收益低的公益性设施按现状需求程度的满足比例及服务半径覆盖率均不足50%（表1）。尽管文体设施设规模满足规范要求，但供给类型难以匹配该片区以80后、90后为主的人群年龄结构。同时，由于80%以上片区居民职住分离，且过度依赖小汽车出行，导致片区潮汐交通现象严重，现状道路服务水平已达到“重度拥堵”。加之铁路、三环线、湖泊的阻隔及大科研院所的封闭管理，片区断头路较多，对外通道较少，路网密度均远远低于国家标准。而片区面临的现状公共交通服务类型单一及分担率有限等问题更进一步加剧了其道路交通的拥堵指数。表1现状公共服务设施需求程度及服务效率评价一览表癸需求程度评价服务效率评价现状用地规应配规模满足比例需求服务半径服务半径模（公顷）(公顷)(%)程标准覆盖率(%)型幼儿园3.567.3948.17★★★步行5min28★★育设施小学2.535.8043.62★★★★500米36★★初中5.973.32179.821000米82★★★★理筑素前阀Z.ZC.ET
文化设施13.40.861558.14步行5min12￥体育设施14.096.27224.72步行5min58★★★医疗卫生设施2.799.9827.96★★★★★步行5min28★★养老设施1.382.8548.42★★★★步行5min48★★★绿地13.8171.2519.38★★★★★步行5min8★商业设施39.6745.6087.00★★小计83.8155.4453.913.1.2规划评估系统梳理该片区的各类规划，从宏观到中观及微观层面的法定规划较全面，非法定层面宏、中观层面各专项完整性高，而缺乏能切实指导设的实施性规划。因此以法定规划为重点，进行规划编制及实施评估。比较分析各法定规划的功能定位，从1996版武汉市城市总体规划中的大型居住新区到2010版总规中的职居平衡的城市单元再到分区规划中的多元复合的综合性城市新区⑧，各层次规划定位总体实现度及其与区域发展要求的适应性均较低。具体而言，各项规划功能基本合理，其中，居住用地按规划实现度最高，而由于涉及大型单位征地拆迁，绿地、公共服务及道路交通等设施设主体动力不足，平均实施比例均在50%以下。根据上位规划，片区人规模控制为13.47万人，约为现状常住人的95%：而根据现状已及规划法狂规模统素可9入常年人将达到1976方人，接站规划控制人的1.5倍。3.1.3小结从社会人、产业经济、道路交通、公共服务及公园绿地等方面对现状、规划控制指标及相关规划要求进行比对，分析其中存在的各类问题，并基于上位规划管控情况对各类问题进行分类（表2）。表2片区各类指标评价一览表分类具体指标规划控制现状情况规划控制规划可导入计相关规范要求存在问题常住人数量14.25万人13.15万人19.76万人规划人规模预测存在偏差：现状及规划生产性服务业用地不足，职住平衡度较低：产生产性服务业洪山区武汉国标企业产出悬殊较大，产业主导方经济用地(B、M5.5%6%10%用地)占比25%18%向不明，产业发展陷入困境：规划生产性服务业用地实施比伤源于单位撒迁难度大：道路用地比例5%7.7%国标：10-15%现状及规划道路用地比例均远低于规范标准：道路路快速路0.58km/k m0.8km/k m'国标：0.4-0.5km/km规范标准，但实施比例相为交主千道0.42km/k m0.5km/k m'国标：0.8-1.2km/km规划及现状指标均不符合规范材次干道1.11km/k m1.4km/k m'国标：1.2-1.4km/km现状指标不符合规范标准，实施实施难度较大興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
支路0.14km/k m'1km/k m'国标：3-4km/km划及现状指标均不符合规范标准：公交线路密度2.5km/km3-4300m公公共交通服务形式单一，公交分交设施交站点35%覆盖率≥50%担率有限，片区内公交线路分布不均衡，出行方式集中：500m公交站点90%≥90%覆盖率公共停车场0处2432个3372个现状实施比例较低，实施动力不足：规划控制不足：总用占比1.75%4.88%国标：5-8%现状及规划规模占比远低于及国标要求，实施动力不足；人均用地面积1.13m/人5.07m/人3.37m/人国标：5.5m/人规划规模难以满足可导入人需求公共教有服务小学3.23m/生18.83m/生12.53m/生国标：7.4-11.11m/生现状规模不足，实施比例较低，人均初中16.76m/生34.00m/生22.63m/人国标：9.33-12.22m/生存在服务育区除教育科文化设施人均0.94m/人1.15m/人0.77m/人武汉市：0.06m/人现状及规划规模均能满足要求，研体育设施人均类型与人群结构不匹配：规划0.99m/人1.27m/人0.85m/人武汉市：0.44m/人缺乏居任区及小区级设施：医疗设施人均0.2m/人见状缺较大，1.35m/人0.9m/人武汉市：0.7m/人规划用地规模满,缺乏居住区级及小区级设施：养老设施人均0.1m/人0.17m/人0.11m/人武汉市：0.2m/人图最级餐标略低占比1.51%18%10-15%现状公园绿地规模较小，缺较大，实施难度较大：绿地人均用地0.97m/人6.9m/人4.59m/人武汉市：5m/人规划公园绿地规模难以满足可导入人需求：图例：?规划已考虑且暂时可解决规划已考虑但暂时难解决?规划未考虑32规划策略结合片区现状及规划存在的问题，从产业经济、道路交通及公共服务等三个方面提出规划策略，其中，针对规划已考虑但暂时难解决及规划未考虑问题重在提出系统性优化方向，针对规划已考虑且暂时可解决问题重在近期设指引。基于片区整体的空间挖潜分析，划定环武汉理工大学创新经济圈南区及环农科院重点片区，作为系统性优化的空间载体。3.2.1创新驱动、职住平衡结合片区现状产业发展基础，为满足城市产业转型要求，规划以科技创新、文化创意作为产业主导发展方向。同时，为提升片区与周边功能的关联度，促进“学研-产”转化的良性循环，结合周边高校专业特色及重点学科门类，将新材料、新能源科技研发及艺术设计等设定为该片区的重点产业类型。结合问卷调查结果，将中等收入的青年服务业从业者锁定为片区主要的职住平衡引导人群。基于此，遴选提取出科技研发、艺术创意及服务体验等十二项创新型产业门类，制定该片区未来产业发展的正面清单。为指导重点片区的系统性优化，针对环武汉理工大学创新经济圈南区，提出创新知识经济设示范区的总体定位，重点发展新材料、新能源等高新技术产业及创意设计等艺术传媒产业：针对环农科院重点片区，将其定位为农业与现代服务业深度融合区，重点发展都市興Z.Z沁.NE]
农业体验、创意设计等现代服务业。鉴于创新型产业具有低产本投入、短周期设、高频率流动等特点，规划议一方面结合轨道站点周边地块开发进行创新产业的重点植入，另一方面议政府相关部门制定颁布混合供地、差别化供地、弹性供地等配套鼓励机制。3.2.2内通外达、高效绿色基于片区现状道路交通面临的问题，结合区域道路交通设施的规划情况，提出构以轨道为核心的“公交+慢行”的一体化交通出行模式。针对片区未来可导入人超出规划预期的问题，远期重在优化道路交通系统，实现交通与用地的协调发展，通过实现片区职住平衡的总体目标，减少跨区长距离出行。同时，一方面优化区域干道系统，提高区域路网可达性和承载力，增加区域纵向交通干道，解决干道间距过长问题：另一方面，提高轨道交通服务水平，将长距离出行从私人交通转移至公共交通，进一步系统优化公交及停车设施布局，提高交通配套设施的供给水平。近期，重在解决片区交通堵点以实现内通外达，首先打通丁字桥南路等4条断头路及瓶颈路，增加对外联系通道：其次结合轨道设时序、可开发用地优先完善3大支微路网片区，在干道周边新增微循环道路数10条，从而提高区域可达性，缓解现状交通拥堵严重的状况：同时结合近期轨道交通设加强锁道一公交牙慢行系统的接驳，在连接轨道站与周边社区可三子冷个刘.11400m范围内，设社区型步行廊道，形成轨道一慢行的无缝衔接。另外，在人密度较高而近期轨道交通未能覆盖的地区，优先设停车场，从而提升片区停车设施供应水平。3.2.3服务便捷、多元复合基于片区总体功能定位及人群结构类型的转变，将该片区公共服务供给类型优化为生活型、生产性及学研互动型等三大类型。针对生活型服务设施，结合规划可导入常住人的总体规模、年龄结构及生活方式，规划采取化整为零、复合利用的布局策略，结合未批居住及医疗服务设施用地复合控制居住区级养老设施：结合未公园绿地，复合控制社区级体育设施用地：利用小区现状筑回购，新增控制居住区、小区级文化及医疗设施，从而系统优化形成“居住区级一一社区级”两级生活圈。为充分满足现状常住人的公共服务设施需求，基于现状已公共服务设施的规模缺，结合现状人密度分布、可改造用地情况及轨道交通设时序，制定近期设计划。考虑到现状面临的公益性服务设施设动力不足等问题，借鉴国内各大城市设经验，针对片区近期需重点设的医疗及养老设施，提出高瑞设施用地招拍挂、非营利性中低档医疗及养老设施租让结合、社区型医院由开发商代后政府回购的鼓励政策：针对公园绿地，提出由理筑素前网Z.ZC.NE1
政府统一规划、专业机构设管理经营，议形成“官督民办、以绿地养绿地”的管理机制。3.3实施保障为有效落实上述规划策略，切实解决规划片区现状及未来发展过程中可能面临的各类问题，一方面，基于本次研究，重点针对环农科院重点片区及环武汉理工大学创新知识经济圈，分别制定实施性规划的工作任务书，自下而上对本次研究进行支撑反馈，最终对武汉市规划管理“一张图”提出系统优化议：另一方面，将上述规划策略中的近期设措施转化为区政府各行政职能部门的任务清单，从而切实保障其实施落地（图4）。规划策留区发改委区经信局创新驱动、职住平衡内通外达、高效绿色服务便捷、多元复合业经济区科技局区规划局系统优化第略近明设策略及机制区文体局实施性规划任务书各职能部门任务清单区教育同区卫计委环农科院重点片区环式汉理工大学创新经济圈公共服务区民政局总体城市设计发眠路径特色定位区园林局产业功交功能策划“空间布局道?设局核心区城市设计区城管委项目第划开发运营配套机制重点项目区交通大队控规优化方案近期设图4实施保障工作框架分析图4结语当前社会经济结构正在经历的巨大转变要求我们需要针对城市规划编制内容、方法及管理模式做出调整应对。如果说过去的规划编制管理体系构仅仅关注系统内容的合理性，那么现在应该将规划置于与城市发展的互动中来研究其所处的地位及应该发挥的作用。这不仅要求我们综合运用图形、文字、数字这三种基本工具来全面、系统、实时、准确描绘城市发展变化的真实状况，更需要对过去规划的编制和实施情况进行系统梳理、评估、总结和反思。为积极响应城市发展的诉求，针对日益高度综合化及复杂化的存量地区，通过开展一系列的现状发展评估、规划实施评估及规划编制评估研究，立一份可定期动态监测城市发展及规划实施的“体检表”，随时掌握城市成长过程中各项指标变化情况及规划的实施效果，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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