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2011年6月专题研究_国外公共住房发展政策及启示研究_17页_中指WORD文档

    中国房地产专题研究  2011年6月20日


    中国房地产专题研究
    2011年6月20日



    中国指数研究院

    中国房地产动态政策设计研究组



    专题研究：国外公共住房发展政策及启示








    目录
    一、美国              2
    1.1 以财税、信贷及金融为主要手段，鼓励公共住房发展              2
    1.2 典型城市纽约：独有的租金控制法              4
    二、欧洲主要国家              5
    2.1 英国              5
    2.1.1 地方政府发挥主要作用              5
    2.1.2 典型城市伦敦：产权分享为公共住房政策特色              7
    2.2 德国              8
    2.2.1 住宅储蓄制度独具特色              8
    2.2.2 典型城市柏林：住房合作模式              9
    三、亚洲主要国家              10
    3.1 新加坡              10
    3.1.1“居者有其屋”计划              10
    3.1.2 强制性的中央公积金制度              11
    3.2 韩国              12
    3.3 日本              13
    3.3.1 公营住宅、住宅公团和住宅金融公库为公共住房政策核心              13
    3.3.2 典型城市东京：公共住房体系覆盖全面              14
    四、国外公共住房发展经验及启示              15
    4.1 完善的法律、法规制度              15
    4.2 政府成立专门的公共住房发展机构              15
    4.3 公共住房政策随着经济社会发展逐步演变              16
    4.4 政府公共住房支出占公共支出比例较高              16
    4.5 公共住房融资创新有利于解决资金短缺问题              16








    4

    一、美国
     1.1 以财税、信贷及金融为主要手段，鼓励公共住房 [1]发展
    美国公共住房的发展始于1929年经济危机爆发期间，城市普遍出现住房短缺、失业率高的现象，联邦政府开始积极介入公共住房的建设。美国公共住房建设主要经历起步、发展以及改革调整三个阶段。
    起步阶段（20世纪30年代-50年代）：1937年，联邦政府颁布《国家住宅法》将发展公共住房作为一项独立的措施，以解决低收入阶层的住房需求。但由于第二次世界大战的爆发，公共住房建设缓慢甚至一度中断。二战结束后，大规模复员和军工企业裁员加剧住房短缺的矛盾，美国联邦政府积极制定和实施公共住房建设计划，1959年美国公共住房同比增长率达147%。
    发展阶段（20世纪60年代-70年代）：联邦政府对公共住房建设进行一系列政策创新，由过去以政府投资建设公共住房为主逐步转变为实施发展住房补贴计划和租金资助计划。在这一阶段，美国联邦政府大量兴建公共住房，公共住房总量显著提升，截至1979年，公共住房总量增加至120万套。
    改革调整阶段（20世纪80年代以来）：联邦政府公共住房建设的重点从扩大建设转变为对现有公共住房的保护和再开发。1994年，公共住房总量达到顶峰，约为140万套，之后公共住房建设几乎停滞，为减少公共住房的维护和运营开支，政府开始出售部分公共住房，到2009年，公共住房数量减少为120 万套。
    表：美国公共住房建设发展过程

阶段	主要政策和措施	建设情况
起步阶段 20世纪30-50年代	? 1937年，联邦政府颁布《国家住宅法》，设立美国公共住房署。	二战爆发致使公共住房建设时间短、规模小。
起步阶段 20世纪30-50年代		? 1949年《住宅法》正式将使全部家庭得到质量优良的住房和舒适的居住环境作为国家的目标。 ? 1954年《住宅法》要求地方政府在兴建公共住房之前必须制定贫民窟和社区发展可行性计划。	公共住房同比增长率大幅增加，1959年公共住房同比增长率达147%。
发展阶段 20世纪60-70年代	? 1961年《国民住房法案》，政府对私人建房者提供低于普通抵押贷款利率的资金。 ? 1965年《住宅与城市发展法》成立“住房与城市发展部”，联邦政府提出房租补助计划。 ? 1974年《住宅和社区发展法》，实施租金资助计划。	公共住房总量增加显著，截至1979年，公共住房总量约为120万套。
改革调整 20世纪80年代以来	? 1983年，推行“住房券计划”。 ? 1986年，实施低收入住房返税政策。 ? 1988年，将“租金资助计划”和“住房券计划”合并为统一的“住房选择优惠券计划”。	公共住房总量在1994年达到最高峰，约140万套。

    资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理
    图：1949年-2009年美国公共住房总量变化

    数据来源：NAHRO  中国房地产动态政策设计研究组综合整理
    美国根据国民经济的发展、居民居住环境的变化以及不同时期的住房需求等情况制定相应的公共住房政策和调整不同时期的发展战略，一方面刺激作为公共住房供给方的私人开发商和非营利机构大量、廉价供应公共住房，从而使中低收入阶层间接受益；另一方面，鼓励作为需求方的低收入阶层购买自用住房，推行住房私有化。对于供给方，政府主要实施直接提供补贴、贷款利率低、发放税金信用证以及低收入住房返税等措施；对于需求方，主要采取提供住房补贴、租金资助计划、住房券计划、低息贷款、提供抵押贷款保险以及税收抵免等措施。
    表：美国公共住房主要政策

政策	供给方（开发企业或非营利机构）	需求方（低收入家庭）
住房补贴政策	政府直接提供补贴	提供住房补贴：家庭收入未达到所在地区家庭平均收入的80%者可申请住房补贴。
				租金资助计划：政府对支付房租超过家庭收入25%的低收入家庭给予合理市场平均租金差价补贴。
				住房券计划：政府负担合理市场租金与家庭收入30%的差额，向低收入家庭发放“住房券”，房主凭券兑取差额部分的现金。
贷款优惠政策	提供低于市场利率的贷款	低息贷款
				联邦住宅管理局提供抵押贷款保险：期限最长为30年且贷款利率低于其它长期贷款利率。
				退伍军人管理局提供抵押贷款保险：退伍军人不需支付保险费、可免首期款、利率低、偿还期长。
税收优惠政策	税金信用计划：发放税金信用证，以减免私人开发商或非营利机构一定额度的收入税。	低收入购房者税收抵免：低收入购房者可在10年内享受个人所得税的抵免。
税收优惠政策		低收入购房者税收抵免：低收入购房者可在10年内享受个人所得税的抵免。	低收入住房返税：给予开发公共住房的企业税务返还优惠。开发商获得返税额度后，可用于减少其他收入的税负，也可将其出售给其他投资机构进行融资。

    资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理
    经过多年发展，美国政府的一系列政策已取得了良好的成效，居民住房自有率大幅提高。根据美国人口普查局数据，美国住房自有率从1900年的46.5%提升至2010年的66.9%，其中1940年至1960年美国自有住房率显著提高近20个百分点；1960年以后，住房自有率稳定增长，美国居民的自有住房情况得到很大的改善。
    图：1900年-2011年第一季度美国自有住房率变化

    数据来源：U.S. Census Bureau    中国房地产动态政策设计研究组综合整理
    1.2 典型城市纽约：独有的租金控制法
    纽约住房和城市发展部负责执行住房平等法案和其他联邦法律，并且明确申明了“所有人都要拥有住房的权利”。为保证市民“住房平等”的基本权利，纽约市实行多样化的公共住房政策。纽约市为低收入者提供的住房保障主要有三种方式：第一，直接资助，政府利用自有土地建设公共住房，向符合条件的低收入家庭出租和出售；第二，通过激励措施鼓励私人企业建设公共住房，如开发商若提供所建项目面积20%的低价房，则给予33%的项目容积率奖励或给予开发商三年免税的奖励；第三，低收入家庭到市场直接租赁住房，政府对其实行货币补贴。
    在公共住房政策方面，纽约市除实施联邦政府推行的住房补贴政策、租金资助计划、税收优惠计划、抵押贷款保险和担保制度以及配备的相关法律法规外，还采取租金控制法。相较于其他城市，纽约市政府对住房租赁市场的干预程度较高，政府利用租金控制法，规定房租上限且严格限制房东提高租金和严格限定房客租房的条件，以帮助低收入群体能租得起住房。目前，纽约住房租赁市场上的租金管制住宅和租金稳定住宅占到总量的50%以上，而完全按市场租金出租的住房仅占1/3，大约有200万居民（约纽约市人口的1/4以上）住在受管制的公寓里。



    图：纽约市主要公共住房措施

    资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理
    二、欧洲主要国家
    2.1 英国
    2.1.1 地方政府发挥主要作用
    英国公共住房的发展过程主要经历三个阶段。根据不同阶段的社会环境和居民住房需求情况不同，公共住房政策的重点和实施方式也相应做出调整。1914年-1939年，政府主要采取租金管制和政府投资建设公共住房政策；1945年-1979年，政府继续采取投资建设公共住房政策，大量增加住房供应，同时采取住房补贴措施；1979年以后，为了减轻政府财政负担，政府推行住房私有化政策，鼓励居民买房。
    表：英国公共住房建设发展过程

阶段	发展重点	主要措施	建设情况
1914年-1939年	政府投资建设公共住房	? 政府投资建造住房，以低于市价的租金租给居民。 ? 允许私有出租住房卖给政府成为公房或卖给租房户成为自有住房。	截至1939年，地方政府建造了100万套出租住房，约占