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规划实施与管理009.从“用地视角”到“人口视角”的规划思路转变——以铜仁市中心城区控制性单元规划PDF文本
规划设计

从“用地视角”到“人视角”的规划思路转变一一以铜仁市中心城区控制性单元规划编制为例阎树鑫，万智英摘要：衔接城市总体规划与控制性详细规划是控制性单元规划的核心任务，以用地为主的衔接模式是传统规划衔接的主要模式，本文在分析基于“用地视角”的规划衔接模式弊端的基础上，提出基于“人视角”的规划衔接模式，认为“人视角”比“用地视角”在衔接城市总体规划与控制性详细规划中有更大的优势。以钢仁市中心城区控制性单元规刻为例，在网格化的控制单元基础上，通过“用地-人-筑量”协同的动态调控机制、基于人分布的公共服务设施布局以及人弹性和用地弹性协同的弹性控制方法，来展现“人祝角”的规划思路在控制性单元规划中的应用。关键词：用地视角，人视角，控制性单元规刻1新型城镇化的内涵与规划的应对2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划设管理工作的若干意见》两个文件的出台，标志着中国城镇化发展方向的重大转变，某种程度上可以视为对于过去二三十年城市规划工作中偏失的纠正。虽然“以人为本”一直是城市规划的终极目标，但是实际工作中，城市规划工作更加关注的是城市规模、发展速度、土地出让等等。这实际上是整个时代和整个社会的发展观投射到规划上的结果，土地实际上成为规划的主宰，而人则成为土地的附属，人规模常常成为争取更多用地增量的一种计算手段。因此“两个中央文件”以振聋发聩的声音震醒了规划界，重申了规划的基本目标一一“城市让生活更美好”，而绝不是“城市让土地效益最大化”。未来的城市规划必须由关注用地转为更关注人，需要更加有意识地去思考与人相关的各个问题一一人总量与分布，各阶层的需求，人性化的需求等等，这些核心问题将影响城市规划的各个层面。置素前网Z.ZC
2规划视角的转变用地与人对城市规划来说是硬币的两面，不可分割。城市规划一般被认为是空间资源配置的手段，而用地是所有空间资源的载体，相比于流动性大且较难预测的人，用地更加容易度量，而且可以通过土地市场的拍卖转化为经济效益，因此自然“用地视角”成为城市规划的主流。虽然在法定规划体系中，可以通过人均设用地指标将二者关联，但是由于思考角度的不同，却往往会导致不同的技术思路和规划结论。2.1“用地视角”模式的主要特征2.1.1以用地的衔接为主要目标我国的法定规划（城市总体规划和控制性详细规划）基本上是空间性规划，用地规划是其最核心的规划成果。传统的控制性详细规划与城市总体规划之间相互衔接的方式可以概括为以“用地衔接”为主要特征的衔接模式，包括用地总量的衔接、用地强度的衔接和用地性质的衔接三个要素的衔接（秦正茂，2012）。其中用地总量和用地强度的衔接是量的衔接，用地性质的衔接又可分为用地相同衔接、用地相容衔接和用地相似衔接三种可以进一步量化的指标.J.NEI2.1.2人规模从属于用地规模人规模和用地规模之间有着可以互相换算的关系。“用地视角”模式的思路是先划定用地范围，在用地规模确定的基础上再根据经验归纳统计法得出的土地开发强度来推算出可以容纳的人。在先有人规模再有用地规模还是先有用地规模再有人规模的两种排序方式上，“用地视角”遵循先有用地规模再有人规模的顺序，其潜在的逻辑表示人规模指标从属于用地规模指标。2.2“用地视角”模式的主要问题2.2.1可能产生局部有序，整体失控的情况在“用地视角”下，不同层次规划（主要是总规和控规）的衔接主要考虑用地的衔接，即使在下一层次规划严格遵守上一层次规划用地控制的情况下，也有可能导致总体规模的失控①。比如，在用地规模与城市总体规划一致的情况下，如果大幅度增加土地的开发强度，城市的总人规模将会大大超越城市总体规划设定的人规模，导致城市的整体发展失控。再比如很多城市在总体规划中都提出疏解老城人，而实际上在旧城改造过程中，由于很多興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
城市采取“就地安置”的政策，越改造老城人越多，结果就是公共设施和市政设施不堪重负。2.2.2开发强度等指标的确定缺乏更充分的依据在“用地视角”下，城市的开发设就是要新增设用地，然后再确定开发强度等指标。指标的确定一般以经验归纳统计法为主@，结合市场的需求作为最主要的指标确定依据，导致指标的确定过于主观和随意，客观性和科学依据不足。例如上海的居住用地一般不超过3.0,而很多中小城市的居住用地却往往超过3.0甚至4.0。根本原因就在于我们很少考虑过，按照城市的人规模和居住用地的规模，最适宜的开发强度是多少。其后果就是出现了大量的“鬼城”和房地产泡沫。2.2.3公共和市政设施的布局缺乏对所服务人的分析虽然公共服务设施配置有千人指标等作为依据，但由于其人规模一般不作为强制性指标，一般只是从属于用地规模的引导性指标，因此在专项规划和控规中，常常是总量符合要求，而局部配置不合理。比如老城的人密度大，学校和医院等经常配制不足，造成“上学难”和“就医难”“用水难”和“用电难”等现象。,律J.NE2.3“人视角”的主要优点“人视角”是将“人的衔接”作为优先考虑的一种规划模式，与“用地视角”模式相比，“人视角”模式主要有以下优点：2.3.1便于衔接城市管理，合理配套公共设施及市政设施城市管理虽然也有明确的用地边界，实质上是服务于用地上的居住人、工作人及消费人，将规划服务对象直接定位为规划范围内的固定人与流动人，可以使公共设施及市政设施的配套更加合理。2.3.2便于引导适宜的开发强度，避免过高或者过低用地基本上是二维的，而“人视角”则必须同时关注用地和开发强度。因此，以人为主线，可以兼顾城市的二维平面规模与三维的立体规模，更加准确地反映出城市发展的合理性。2.3.2便于保持发展弹性，可以作为规划动态调整的直接依据人是流动的，因此基于“人视角”的规划，必须保持相当的弹性，以应对城市发展理筑素前阀Z.ZC
规模的不确定性。这势必有助于改变当前总规和控规中“终极蓝图”式的控制方法。3基于人视角的规划编制思路一以铜仁市中心城区控制性单元规划为例3.1引入全覆盖单元规划，加强“总规一控规”的衔接，形成网格化的控制体系市场经济背景下，城市总体规划越来越强调其宏观调控职能和公共政策属性，体现为综合性、战略性和前瞻性：控制性详细规划则越来越偏重实施性和可操作性。这两个规划层次之间如何衔接、总体指标如何分解、系统性要求如何落实，类似问题都需要在控规阶段进行思考和寻求解决办法。目前很多城市要求控规全覆盖，按照城乡规划法的要求，控规是发放设用地规划许可证和设工程规划许可证的直接依据，是国有土地使用权划拨、出让的前置条件。当前控规编制和管理中存在的最主要问题是刚性与弹性、近期与远期之间的矛盾。刚性的静态指标体系难以适应高速发展阶段城市的动态变化，而弹性较大的动态指标体系在目前的大部分中小城市又难以操作。因此，大量的控规处于“编面不批”的状态，等确定了具体项目之后，再逐个地块政坊现并粮批J.NEI法定规划非法定规划城市总体规划专项规划城市设计城市总体城市发展战路规已编控规设规划规划单元规划前后控制性详细规划控制性详细规划城市设计单元一单元一单元二在规划编制体系中，单元规划是对法定在规划管理中，单元规划是落实总规和在规划公众参与中，单元规划可以作为规划的必要补充，是承上启下的关键环专项规划，指导控规编制的技术文件，政府部门与开发主体和市民进行公众必可作为编制和审批各单元控规的依据。参与的平台。图1单元规划的地位和作用为了增强城市规划控制体系的弹性，适应城市远近期不同发展目标的变化，学术领域也进行了多方面的探索，例如分级控制、分层控制、提高指标的合理性、增强公众参与等，控制性单元规划③是其中被实践证明的较好的方法之一（图1）。与控规相比，单元规划可以更容易实现弹性控制与刚性控制的结合，便于管控和调整。興尚理筑素前阀Z.Z沁.NE]
铜仁市控制性单元规划通过借鉴其他城市控制性单元规划的经验，通过立全覆盖和网格化的控制性单元规划编制体系，既可以整体性和系统性深化总规的要求，保证城市的公共和整体利益：又可以将城市分解为一个个网格化、无缝对接的控制单元（图2）。在控制性单元规划阶段，对总规和各专项规划的要求进行分解，确定各个单元合理的人规模、用地规模，对总体性的人规模、用地规模以及六线等内容进行刚性控制，以保证城市基本的设施配套；对于用地性质、开发强度等具体指标保留一定弹性，为适应市场反应留有足够的空间。在此情况下，以单元规划为依据的控规，因为有了明确的人规模控制，更容易确定合理的开发强度和设规模，编制工作相对简與使琉紧J函公元分区与号3.2立用地-人-筑量的动态调控机制城市总体规划指标体系是以人为核心的指标体系，而控制性详细规划指标体系是以用地为核心的指标体系④。从城市总体规划到控制性详细规划，需要将两种指标体系进行对接才能保证规划控制的延续性。城市总体规划中一般按照人均设用地100-120平方米的标准将人和用地粗略地联系起来，难以将城市总体规划的人分解到每个地块，导致控制性详细规划除了在用地总量上可以与城市总体规划对接之外，人和筑量的确定都缺乏上位规划的引导。近年来，即使是中小城市也进入了高层筑时代，也就是说，在实际地块的控制性详细规划中，容积率指标通常较高，造成实际开发设的区域容纳的居住人和工作人远远超过总规确定的人容量。控制性单元的划分为城市总体规划人指标的分解提供了载体。铜仁市中心城区控制性单元规划人指标分解的思路是：根据城市总体规划确定的城市总人规模和城市设用地中的居住用地规模，推算出单位面积居住用地的人密度，以此作为基准密度，再根据区位、交通、环境、设施条件等对各单元人密度进行修正，形成整个城市的密度分区。在此基础興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
上，再根据各单元居住用地面积，推算出各单元的居住人数量。这样既可以保证整个城市的总人容量不与城市总体规划的人规模产生比较大的冲突，又可以使每个分区或单元有适宜的开发强度，增强城市宜居性。通过测算可以发现，在大部分中小城市中2.0以下的居住开发强度完全可以满足城市的人容量需求。盛用地人开发强度分区筑泰用陟女致显的物同通接J3.3合理配置公共设施和商业设施，公平服务各个社会阶层城市的公共设施应当以人为本，“人”的抽象概念应具化为活生生的人群，各种类型各个阶层的需求均应当得到一定的满足。例如，既要满足本地市民的需求，也要满足外来旅游者和商务人士的需求：既要满足普通市民、工薪阶层的需求，也要满足中产阶层和富裕阶层的需求。这就要求对传统的按照行政区域层级划分的市级-区级-社区级的设施配置办法进行一定地改进。随着城市的发展，多元化的现代服务业逐渐崛起，城市的公共活动体系也开始呈现扁平化的特征。一方面城市的单中心格局逐渐演变为多中心格局，区域中心要么强化为城市的副中心，要么弱化为社区中心：另一方面，城市的社区中心也越来越重要，要求也越来越复合，社区管理、文体服务与医疗服务、菜市场与社区商业、绿地与停车场等多项设施集中设置的模式，更受居民的欢迎。铜仁市中心城区控制性单元规划的公共服务设施配置，在传统的市级-区级-社区级三级配置的基础上，形成基于居住人配套的公共服务设施体系（图4）和基于城市活力营造的中央活动区(CAZ)体系⊙两种设施配置体系（图5）。前者按照居住人的规模和合理的興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
服务半径配套教育、医疗和社区服务等需要按照服务半径进行设置的设施，后者则主要考虑不同消费人群的需求，交通和用地及景观条件，将原来单一设置的行政、文化、商业等设施组合在一起，各种功能相互渗透，形成更加具有吸引力的活动场所。基本中心式公交节点式⊙城审远88念片区细依山傍水式筑西克约共服多9施体系」7万山过框12为d心正特返好图5基于活力营造的中央活力区(CAZ)体系3.4引入“白地”概念，应对不同的人发展情景，增强城市发展弹性铜仁市正处于快速发展的城市扩张时期，这个时期城市的发展面临着巨大的机遇与挑理筑素前阀Z.ZC.ET
战，社会、经济、文化等多方面的因素都对城市发展均有着不同程度的影响，城市发展带有较大的不确定性。并且，铜仁作为山地城市，其独特的地理特征与生态环境是铜仁的特色，而生态环境一旦被破坏将很难修复，因此，需要对敏感程度不同的生态用地进行不同程度的控制，在不到必要的情况下，尽量避免对生态较敏感地区的开发。控制性单元规划作为衔接城市总体规划与控制性详细规划的重要规划层次，如何有效化解不确定因素的冲击，保证城市设在规划的控制引导下科学有序地进行，落实城市总体规划的发展目标，并未城市未来发展预留足够的弹性空间，是本次控制性单元规划的首要问题。在此背景下，增强控制性单元规划的弹性是应对社会经济发展不确定性、纾解城市发展带来的空间设压力的较好的解决办法。铜仁市控制性单元规划通过设定不同的人发展情景，并通过引入“白地⑥”的概念，从人容量和土地利用两个方面的弹性控制来应对未来发展的不同可能性。3.4.1人容量弹性人规模与土地规模、土地开发强度、城市产业结构等多方面紧密相关，是城市发展规模的重要体现。人容量的弹性是以总体规划确定的空间结构为基础，以不同情景模拟作为人?容鹅蓝筑对人弹性的预测需要立在充分的人发展动力分析基础上：就业、政策与人流动对未来城区发展都有重要的影响，对于铜仁的人控制主要基于各组团在环境容量、交通容量及公共服务设施基础服务设施容量、土地开发潜力的分析与考虑，确定不同的发展情景。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
情景一，在保证城市结构完整性的基础上，只发展优先发展区情景二，将城市设区内的白地别除之后，在已编控规的基础时的人容量，是现阶段城市发展的基底容量。上将其下调之后的人容量，是城市按一般增长速度时的人规模，也是较适宜铜仁的城市发展的人容量。二盖材超层情景三，把包括白地在内的所有的城市设用地都纳入开发范情景四，按所有已编制的控制性详细规划确定的开发强度，以国，但是开发强度在已编控规的基础上下调之后的人容量，及将所有城市设区内用地都开发时的人容量。接近于城市是城市人增长较快时的发展情景选择。环境、设施等承载力的上限，是不可持续的状态。图6不同情景的人容量3.4.2土地利用弹性土地利用弹性的核心在于按照人发展规模的不同情景，确定城市用地的合理规模和边界，为城市发展“刻意留白”，在某些区域不确定“做什么”或“怎么做”，“按兵不动”暂興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
且控制为空地，为未来提供多种可能。在借鉴新加坡的白地理念的基础上，结合铜仁自身特色与发展需要，提出城市“白地”弹性控制机制。城市“白地”是城市规划范围内“有意悬置”用途的用地，它既包括某些没有被赋予用途的城市用地，也包括一些被定义了用途，但是于近期难以实现的城市用地。生态缓冲型白地、基于生态保护原则分析划定保护山体的景观协调型白地，在具有极好景观成区位条件的区域，为保范围，在山体协调区内的用地确定为生态缓冲型白地。护景观风貌或更好地利用景观价值而设置的白地。目标引导型白地，未来潜力巨大，但现阶段规模式开发存在功能模糊型白地，现阶段影响因素较为复杂或发展条件不成一定问题而需要控制的白地。熟，为避免资源浪费而进行控制的白地。图7四种类型的白地興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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