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城市治理与政策研究31.西藏城镇化动力问题与路径研究PDF文本
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西藏城镇化动力问题与路径研究王真，黄晖，曹春霞摘要：城镇化动力机制探究是立城镇化路径的一个重要前提，西藏城镇化动力机制具有与内地战然不同独特性，不能照搬其他地区的发展模式。本文从地蠓政治、宗教文化、经济就业和援藏政策的角度探究了西藏城镇化水平增长缓慢的原因，明确了其动力机制处于多元化与初级化的发展阶段，应选择具有西藏特色的新型城镇化道路，并从城镇化内外动力的协调并进和空间资源投放效造最优的角度提出了议。关健词：西藏，城镇化，援藏政策，非典型双重二元结构1引言西藏城镇化问题关系到我国的国家安全、生态安全和西藏的长治久安。习近平总书记“治国必治边、治边先稳藏”重要战略思想和和“努力实现西藏持续稳定、长期稳定、全面稳定”的重要指示，对稳藏兴藏提出了更高要求，也指明了西藏城镇化问题的必要性和紧迫性。当前西藏己进入到2020年与全国一道实现全面成小康社会宏伟自标的决定性阶段，正处于推进城镇化迈入快速发展阶段的关键时期。西藏发展本底、历史文化的独特性、复杂性决定了其城镇化道路不同于我国其他地区，具有其独特的动力机制和影响因素。2多元化与初级化一城镇化的原有动力机制2.1历史演变西藏解放以前，城镇的起源和发展原因较为单一，往往由游牧改为定居、宗堡、寺院、边境关、茶马古道沿线驿站等发展而来：新中国成立后，特别是第一次西藏工作座谈会召开以来，西藏城镇化有了新的路径，如因政治、经济管理需要而设置、工业发展带动、交通和商贸流通带动、旅游发展带动、灾后重或新等类型。学术界对西藏城镇化动力机制己展开了较为丰硕的探讨，大致梳理如下：西藏城镇化动力分为自上而下和自下而上，前者包括援助拉力和政策推力，后者包括特色产业、公共服务和中心城镇发展等动力：也有学者认为西藏城镇化只有自上而下的动力，即定向援助的拉力和城镇化相关政策的推力，定向援助的主要方向是交通、能源、市政等区域性基础设施设以及农牧业现代化生产，城镇化相关政策主要包括促进农牧民定居、公共服务供给和城镇基础设施设等：西藏城镇化动力是政治、文化和产业推动力同时推动的结果，但各种动力的推动作用并不是非常显著，西藏城镇興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
化动力具有多元化和初级化的特征：西藏城镇化动力主要是政策推动、农业发展和城乡互动，缺少工业经济的带动。从以上研究来看，西藏城镇化动力当前己进入外部拉力与内生推力共同作用的阶段，下面以昌都市区为例，对原有动力机制如何推动城镇化展开论述。昌都市位于西藏自治区东南部，地处横断山脉“三江流域”（金沙江、澜沧江、怒江）中上游，川、藏、青、滇四省交汇之处，距离成都、拉萨、西宁等省会城市都在1000公里左右，全市面积10.87万平方公里。昌都市区城镇化进程大致可分为五个阶段：①远古时期(B.C.3000-B.C.2000年)，卡诺遗址已经有人类活动痕迹，当时的聚居区临河而居，作为牧民冬季避寒的临时居住坝：②公元6世纪至新中国成立前，昌都市区因茶马古道、唐蕃古道、藏彝走廊、麝香之路等古代贸易通道和民族迁徙路线均经过此处，成为西藏最重要的驿站型城镇：从明朝中叶开始，因强巴林寺的立而逐渐成为藏东地区的政教中心，城市的多坝区格局也在这一时期形成，城镇化动力以商贸、宗教等内生动力为主：③解放后，从内地各省、市抽调了大批干部和技术人员进藏支援西藏设，随迁的还有大批干部家属、子女和亲属，其中绝大部分成为城镇居民，昌都城区的昌都坝、云南坝、四川坝三个坝区进一步集聚发展，城市成展到1声公售：烈94秋央援载手作开始外来从事工商业的人开子个始激增，昌都的基础设施和固定资产投资都大幅提高，城镇化动力以外部拉力为主：⑤2010年昌都经开区开始设，2012年启动旧城改造，2014撤地设市，城市设进入了大发展时期，随着交通条件的改善，城市周边矿产、旅游资源开发的不断推进，城市人加速集聚，昌都市区逐渐具备了一般城市的综合服务职能，其自身的旅游服务、商贸物流服务和工业生产等内生动力逐渐成为城镇化动力的一部分。前两个阶段昌都市区的城镇化动力以缓慢的内生推力为主，第三和第四阶段以外部拉力为主，第五个阶段为外部和内部动力共同推动。2.2特征和问题2.2.1宗教、文化对城镇化影响巨大与英语、汉语关于城乡二元对立的认知不同，在传统藏语体系中，并没有严格的城乡二元区分。“Drog”是藏语的一个词根，意为居住的地方，其衍生出一系列衍生词，包括不同大小和人的各种居住聚落，是一个连续的概念，而没有城乡聚落间严格的分界线。“Drongkhyer'”是描述居住区的中性词汇，表示“所有的平地变为农田，兴了许多镇子”。今天的藏语中，“Drongkhyer'”普遍被翻译为城市，如拉萨市(Lhasa Drongkhyer),但这种称谓多见于官方行政体系划分，并不具有拉萨作为朝圣圣地、文化、宗教和政治中心的含义。“Drongkhyer'”用于指代抽象意义上的城市，而不指代具体的某座城市。在《东噶藏学大辞理筑素前阀Z.ZC.ET
典》这部全面的藏学百科性质的辞书中，“Drongkhyer'”条目中没有一条用于指代西藏地名，而是指“所有十八种手工艺（如铁匠)集中的地方”。西藏历史上大多数“城市”因寺而生，“因市而生”则不常见。与英语传统上把学习和文明与城市联系在一起相似，在西藏，学习和文明则是与寺院及其他宗教机构联系在一起，因此藏语体系中，“城市”往往与大的寺院结合更紧密，西藏的城镇化深受宗教的影响。在西藏历史上，大规模和密集的类城市聚居地都是寺院，如拉萨在1904年，据荣赫鹏估计的人约为3万，其中包括2万僧人，到1950年拉萨人约为5万-6万人，其中俗人2万，僧人3万-4万。“俗人-僧人”，而非“城市-乡村”是西藏对城镇化的传统理解方式。此外，重物重农牧、重来世、重彼岸世界的理念，与以个人人格为纽结的封闭的地缘关系、血缘关系相表里，使得以抽象人格为基础的经缘关系、市场关系极难立。这种自然经济观念容易在低水平上自我满足，消费观念落后，缺乏发展观念。如牧区以牲畜的多少论财富，比的是服饰的华丽，珠宝、饰品的多少，房子的大小等。文化的影响是西藏城镇化滞后的主观原因。2.2.2特殊的地缘条件制约了城镇化西藏国肚面积120万平方公里三人均密度仅为2.6人/平方公里，为全国人数量最少、王子系不小为.U。.二密度最低的地区：80%地区海拔高于4500米，主要是高山峡谷和高原牧场：山高而陡峭，谷深而狭窄，城镇设成本极高：高原牧场虽然开阔，但其经济类型是以逐水草而居的游牧经济，与以定居为基础的城市经济是不相协调的。西藏也是反对分裂的重要前沿阵地，较大的维稳压力制约了城镇化投入。此外，藏区的政制设大多叙事宏大，行政效率普遍低下，法律法规政策上传下达原封不动极为常见，能够结合具体实践有效引导本区本地发展的具体举措明显不足。2.2.3人城镇化滞后于经济的增长西藏产业结构特征为“一产低效，二产稀少，三产虚高”，长期难以形成“增长极”或城镇经济辐射圈。然而近年来西藏经济增长迅猛，接近于全国平均水平，却未能与城镇化发展形成关联，表现为经济发展路径的“非城镇化”的特征。下面以昌都市为例加以阐述。(1)第一产业沉淀人较多，产出效益低下2014年昌都三产增加值结构为17：41：42（西藏10：37：53、全国9：43：48），而三次产业就业结构仍以第一产业为主，为70：8：22（西藏44：15：41、全国30：30：40），三次产业劳动生产率结构为3：70：26（西藏6：62：32、全国11：49：40），传统部门劳动生产率远低于现代部门劳动生产率，二元经济结构明显。与此同时，第二、三产业比较劳动生产率总体呈下降趋势，表理筑素前阀Z.ZC.ET
明非农业吸纳劳动力不断增强：但第一产业比较生产率也呈下降趋势，表明劳动力的转移严重滞后于产业结构的变动，使二元经济结构更为突出。通过比较劳动生产率的结构偏离度（即GDP中第一、二、三产业劳动投入份额与其产值份额之差的绝对值之和)，昌都高达106%，不仅大大高于全国平均水平(15%)，相比与西藏(67%)也高出39个百分点，反映出昌都乃至西藏的传统农牧业仍然滞留了大量剩余劳动力。(2)第二产业就业吸纳能力有限在昌都的第二产业结构中，矿产资源与水电开发占有很大比重，但其对农村转移劳动力的吸纳能力和促进人城镇化的作用十分有限，而这部分第二产业就业人多分布于远离城镇的工矿区和水电开发项目附近，因此对城镇服务业的带动作用也相当有限。相关研究表明，西藏人城镇化与第二产业的相关系数仅为0.12。昌都第二产业增长主要来源于援的以采掘业、非金属矿物制品业和水电开发为主的重工业项目。轻工业以传统藏药、饮料食品、筑业为支柱，基本为规模小、科技含量低的中小型工业。现代工业极不发达，特别是对劳动力吸附力强的加工业始终未能成为昌都经济的主导产业。城乡就业比为1：9，增加值占多数的为资源、能源型产业，而其占比只占第二产业就业人的5.73%：制造业和筑业就业人占94.27恤而其中射藏业人声535%表明经济产出较低的制造业筑业虽然吸主L子杀个.0.TNC附了大量农牧区劳动力，但其并没有转变成城镇人，而是“离土不离乡”。(3)城镇服务功能发育缓慢，第三产业对城镇化的拉动作用有限昌都第三产业发展较快，并于2014年开始超过第二产业成为经济增长的主要动力，但其中的主导行业层次低，以庞大的公共服务部门为主。第三产业的城乡就业比为48：52，城乡就业人大致平衡。从产业门类来看，属于旅游相关产业的批发零售、住宿餐饮业城乡就业比为3：97，反映城镇的旅游服务功能较弱，对人城镇化的带动作用有限。而城镇的就业结构，公共管理、社会保障和社会组织的就业人占到了70.76%，教育、水利、环境和公共设施管理业、卫生和社会工作等公共服务职能占23.08%，市场化的服务职能仅占6.15%，反映城镇仍然以行政职能为主，市场发育较为缓慢，需要进一步培育和促进市场职能的发展。第三产业的超高速发展并不能说明西藏经济的现代化程度，因为它不是产业经济自然演进的结果，而是源于政策和固定资产投资的强力拉动，特别是中央财政转移支付，表现为服务于消费的粗放经营特征，难以形成对城镇化的带动作用。興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
#制生量电为，两为，他气贵准生产期典度金年:生发装等准金米义满健维。上通代盘业车理理制帮艺?值维年鞋。聚件长健单性北报海。用地产业华我期:2生标鞋女工格图1昌都市城镇单位从业人员职业构成(4)三产结构演进的非梯度性三次产业就业结构所反映的劳动力转移方式表明，昌都各次产业间劳动力的转移并非按“第一产业一第二产业一第三产业”式的梯度转移模式进行。第一产业不断溢出的劳动力并未主要转向现代工业部门，而是主要转向第三产业。同时，第二产业短期内没有资本大量积累和加速的可能，因而大量剩余劳动力无法被无增长的工业部门吸收。2.2.4对“输血式”援助的路径依赖，而弱化了“造血机能”的培育援藏政策虽然促进子西藏的经济社会发展和城镇化进程，但也在一定程度土造成了西藏对中央财政补贴和投资的双重依赖。西藏的财政自给率全国最低，1952-2013年西藏累计财政自给率仅为8.37%，而人均财政支出全国最高，其中超过90%来自于中央的财政转移支付，在全国7个需要中央财政补贴和援助的省区中，只有西藏形成了财政依赖。自1984年第二次西藏工作会议确定以项目援助形式援藏以来，西藏经济增长形成了严重依赖于投资的局面，一度投资总量甚至超过了GDP,而投资则主要来自于中央和地方援助。并且援项目大多缺乏自我积累能力，除“改善生活生产条件项目”一次性投资到位，不需要持续投入外，其余市政、社会发展、政权设类项目、交通能源项目和生产、经营项目不仅不能赢利生财，成后反而需要进一步投资来维持，形成了“援助黑洞”：“项目援→西藏民众生活改善一中央财政或对支援地出钱维持援项目→继续援项目”的项目依赖、投资依赖循环。完成的项目越多，财政负担就越重。另外，援项目设倾向于选择内地的施工队，并不能很好的给当地的藏民带来就业机会和收入的提高。援助还加剧了区域差异，在西藏接受“对援助”的7个地市中，林芝受益最大，平均援助项目投资达5.38亿元，而昌都受益最小，平均援助项目投资仅为5600万，只有林芝的10%。2.2.5“输血式”援助引起的“非典型的双重二元结构”造成城镇化的滞后興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
西藏城镇化滞后的主要病理机制在于它事实上存在一个“非典型的双重二元结构”，即非典型二元经济结构和非典型的二元社会结构。根据二元经济结构理论奠基人阿瑟·刘易斯的理论，农村人向城镇人流动的根本动力，来自于农村传统产业部门与现代城镇部门存在着边际劳动报酬率的“势差”，进而使城镇化获得了“起飞”条件。而在西藏，中央政府出于民族政策、区域政治稳定的目的，在传统的自然农牧社会中，用人为“输血”方式立起来的西藏工业，实际上是非典型的或者说是半传统半现代的产业部门。西藏的现代产业部门主要是依靠中央和兄弟省市的供给诞生的，并非原有经济体制中的固有组成部分，缺乏自然发育和自觉成长的过程，缺乏内在的经济利益驱动和活力：传统农牧业（包括家庭式农牧产品加工业)却经常在经济生活中发挥着主导作用，而近年来传统农牧业的劳动生产率并未有明显提高，反而产生了大量剩余劳动力，而这些剩余劳动力根本无法被无增长的工业部门吸收。以西藏原有的传统农牧业为一元，以人为援的城镇为二、三产业为另一元，构成了西藏目前特有的“非典型二元经济结构”。非典型表现为农村传统产业部门与城镇现代部门之间在边际劳动生产率上的差异甚微，由此难以形成经济要素资源（劳动力、资本、信息、技术等)流动的“势差”，正是这种没有边际报酬率差序格局的非典型二元经济结构，使西藏缺少了多数发展中国家或地区实现经济起下（或称良性的高速增长）的初始条件。此外，毛不.0U.西藏经济两大部门之间的“绝缘”程度远高于我国其他地区，两个部门之间很少沟通，不仅二者涨落的相关性很小，而且对同一区域社会和经济的贡献彼此割裂，文化观念和生产方式也相去甚远。既缺乏边际劳动生产率的“势差”，又无内部活力机制的西藏传统部门和现代部门之间实际上处于一个“二元割裂陷阱”，在这种情况下，两部门之间根本不能真正实现“人流”、“物流”、“信息流”、“资金流”的交互通畅，也就不能自发地进行二元经济结构的优化和消解，这导致了城镇化长期滞后。同时，目前西藏的城镇化提高主要来源于城镇外来人的机械增长，而外来人受制于西藏特殊的地缘条件、严酷的气候条件和西藏地方文化的异质性和非包容性，难以长期居留：而本土农牧民因为宗教、文化、技能等原因缺乏进城动力，本土城镇化进程缓慢，从而进一步强化了西藏“非典型的双重二元结构”。3西藏城镇化模式的选择3.1通过大规模工业化带动城镇化模式不适用西藏的工业化程度较低，刚刚迈入工业化中期阶段，第二产业增加值占GDP比重由1978年的27%缓慢提升至2014年的36.3%，年均仅增加0.22%，比全国同期平均水平低興Z.Z心
10.7%。考虑到西藏高原资源环境、社会经济的特殊性和其在全球环境变化中的生态响应敏感性，发展工业的交通成本过高等原因，使得以工业化促进城镇化，以城镇化推动工业化，继而对农牧业产生驱动效应的相互作用难以实现。3.2依靠旅游资源促进第三产业发展，进而带动城镇化的路径有困难西藏的旅游资源呈现出“广域性”和“原始性”的特征，这些特征与城镇化发展的“集中化”和“人工化”进程相矛盾。这种限制下，旅游带动的更多是“过路经济”和散点刺激，难以对城镇化形成持续有力的助推力。但应该看到，西藏的年接待国内外旅游者达1500万人次以上，且保持年均20%以上的增速，通过旅游带动仍然是促进城镇化的重要方向。3.3通过外部大中城市的溢出效应辐射带动本地区的城镇化不适用根据增长极理论，增长中心通过产业关联效应和空间上的扩散效应带动周边地区的经济发展，然而西藏独特的地理区位决定了其很难得到周边大中城市的辐射。如昌都地处偏远的横断山区，远离周边经济发达的大中城市，距离省会城市拉萨、西宁、成都的直线距离都在1000公里以上，难以受惠于这些大中城市的经济辐射。3.4通过做大做强单一的中心城市辐射带动区域的城镇化不适用西藏仅有5个地级市40多李镇：韧镇占乡镇总数的比例不到112%：城镇密度仅主子杀个内.U0.为1.2个万平方公里，比全国平均城镇密度低19.5个万平方公里，绝大部分城镇镇域总人在0.5-0.6万人。受制于地形阻隔、空间距离和交通通行的不稳定性等因素，运输成本居高不下大大降低了中心城区的有效辐射半径和带动效果。同时，要做大做强中心城区，人的大规模集中转移也难以实现。一是由于城镇工业化发展受限，缺乏集聚人的产业吸引力：二是适宜城镇集中发展的空间紧张，难以承载大量的集聚人：三是基于国土安全，“守土有责”要求居民点保持相对分散布局，这些因素阻碍了人的大规模集聚。4新型城镇化路径的议西藏特色的新型城镇化是高寒民族牧区和高原生态文明地区背景下的城镇化，重在内外动力的协调并进和空间资源投放效益最大化。4.1调整“援藏”方式立援助方与受援方良性互动。继续安排对支援设项目的同时，鼓励发展各种经济成分，采取多种经营方式，在西藏投资办实业和从事商贸活动，走联合开发、共同发展的路子，实现互利互惠：对援藏项目的效益进行跟踪和评价，以增强自我发展意识和自我发展能力：城镇设，尤其是投资主体在西藏以外的援项目设过程中，应尊重地方文化，体现興尚理筑Z.Z心
地方文化：将“农牧民参与率”和“农牧民收入”纳入对援藏项目绩效考核体系，加大培训农牧民非农就业技能，使当地的民众参与到城镇设当中。4.2培育内生经济增长动力内生经济增长理论认为经济增长取决于经济系统本身，强调知识和技术在经济增长中的作用。随着研究不断深入，学者们提出了许多内生型经济增长模式，如专业化人力资本积累增长模式、动态联合体资本增长模式、劳动分工演进模式、创新与有限度的边干边学模式等，但这些模式与西藏经济发展阶段尚不相适应。培有城镇化内生增长动力就是要充分挖掘自身具备的各种经济要素，全面实现要素资源市场化，夯实西藏城镇化的先决条件和基础。然而由于西藏本底、历史、城镇聚集辐射功能不强等特点，决定在选择城镇化模式时，不可能以市场主导模式为主，而必须采取政府引导的模式，重点发展藏医药产业、净土健康产业、天然饮用水产业、新能源产业、矿产开发业、智慧旅游业、民族手工业、现代农牧业等特色优势产业，设农牧业产业集聚区、工业产业集聚区和服务业集聚区，不断提升就业吸纳能力。4.3立符合西藏特点的城镇体系空间格局区域经济和城镇化不可能在各地区同时均衡发展，要选择资源、市场条件优势突出的地区作为重点发展地区，集中资金去力小、物方优先发展，将其培育为“区域增长中心和副中心”，然后通过辐射作用带动周边经济和城镇化发展。针对西藏地广人稀、板块分离、交通低效、中心集聚能力较弱的困境，为提升中心城市的辐射带动作用，在地市层面提出“双集聚”的空间发展战略指，即通过市域中心城市与次级区域中心城市集聚并进的空间布局模式，培育两级城市增长极。同时，利用独特地理风貌和文化特点，设民族风情特色城镇，实现星罗棋布的城镇空间一体化发展模式。根据不同城镇的不同发展动力，进行差异化引导，最大限度地发挥其实际职能，构功能组织完善和整体有机协调的城镇体系，实现“小集中、大分散”的空间布局，引领产业发展、就业转移和人集聚相统一。00图2单中心集聚与“双集聚”模式興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
5结语西藏城镇化水平长期滞后，既有经济、社会发展欠发达地区的普遍原因，又有民族地区、资源富集地区、高原高寒地区和生态屏障地区的特有影响因素。虽然明确其动力机制的宽泛特点有利于指导有针对性的城镇化设工作的开展，但西藏各地市的社会经济、资源文化和城镇化发展路径的差异性也不容忽视，根据资源禀赋、区位条件等因素提出差异化的城镇化路径，是今后西藏城镇化研究的一个重要方向。注释[]大不列颠帝国的军官、作家、探险家、战略家和外交家。他最为人所熟知的是他在远东和中亚一尤其是他领导的1904年英国入侵西藏的旅程，以及他关于亚洲和外交政策的著作。参考文献[1]杨翠.川西民族地区旅游业推进城镇化研究一以九寨沟县为例D].西南民族大学，2012.[2]李雪萍，丁波藏区.差异性城镇化动力机制及其二元结构特征一以四川甘孜藏族自治州甘孜县为例[U中器网4a。J[4]周兴维.藏区城镇化的路径选择U.现代经济探讨，2014(12).作者简介王真，重庆市规划设计研究院，技术人员工程师：黄晖，重庆市规划设计研究院，副所长高级工程师：曹春霞，重庆市规划设计研究院，副所长高级工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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