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城市治理与政策研究46.尺度重构视角下新中国成立六十年来区域发展战略的演变PDF文本
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尺度重构视角下新中国成立六十年来区域发展战略的演变肖菲摘要：区城是国家参与全球竞争和积累财富的重要平台。自新中国成立以来，我国通过差异化的制度供给实现整体发展水平的提升。本研究运用尺度重构的理论，将新中国成立60年以来的区城发展战略划分为三个阶段，即尺度固化的计划经济时期(1949-1978年)、以尺度下移为特征的改苹开放初期(1979-2000年)和尺度上移与尺度下移并存的新时期(2001年至今)。研究进一步分析了尺度重构对区域发展战略演变的推动作用，发现尺度下移有利于激发地方政府积极性，尺度上移有利于中央政府实现区城资源的合理配置。研究还从尺度重构的视角对我国未来区城发展战略提出借鉴。关键字：尺度重构，区域发展战略，演变，动因1.引言随着通信技术和经济发展方式的转变，全球要素的流动不断加速，区域成为国家参与全球竞争和积累财富的重要平台四。区域发展战略作为国家层面的战略部署，通过差异化的制度供给实现特殊战略区域发展水平的提升，是应对国际竞争日趋激烈、适应经济发展新常态的重要手段购我国幅型阔发展梦础各异，有新中国成立以来依据不同的发展背景，以片生子内“公平”、“效率”为主题，区域发展战略发生了数次重大转变。近年来，我国对于区域发展战略的重视程度日益提高，在“四大板块”战略的基础上，相继提出“一带一路”设、京津冀同发展和长江经济带设等战略，从扩大内需和对外开放的角度不断丰富着区域发展战略，区域发展格局不断优化重塑。我国“十三五”规划中更是明确提出以区域发展战略为基础，拓展区域发展空间。在这样的背景下，重新梳理我国新中国成立60年以来区域发展战略的演变，对我国未来空间格局的构架具有重要的理论和实践意义。尺度重构反映了不同等级的政府权力在空间尺度上的相互作用，是区域发展战略的具体落实。因此，本文在我国区域发展战略演变的基础上，从尺度重构的视角，尝试讨论尺度重构在区域发展战略中发挥的动力作用，并分析我国未来区域发展战略的走向。2.尺度重构理论2.1尺度的概念尺度是地理学中的重要概念，是空间规模及其关系的度量)，具有相对性。尺度的概念普遍应用于制图学、方法论和政治地理学，但关注的重点各有侧重。制图学中的“尺度”相当于比例，是尺度一词的原始概念，主要度量空间的规模属性：方法论中的“尺度”则是进理筑素前网ZC.NE1
行研究所关注的层面，即分析视角的选取：而政治经济社会分析中的“尺度”强调研究视角的可变性，主要关注尺度如何生产与重构，因而常常以其动态性特征分析为主要内容。对于尺度的理解可以从垂直嵌套和水平交互两个角度进行，垂直嵌套强调尺度是具有明确边界的地方空间，被广泛应用于解释国家和地方在权力、经济等方面垂直的相互联系，但其二元化的分割模式容易割裂两者内在联系：而水平交互则是基于关系和网络的视角，构以关系联接地方的网络化体系，并将尺度理解为权力关系的有机结合。现有研究中的尺度构并非单一的垂直嵌套或水平交互，往往是两者的耦合，强调分析同一过程在不同尺度的不同表现，而非止步于寻求理解的最好的尺度。随着经济全球化程度的不断加深，空间的流动性愈发加强，“尺度”成为空间现象分析的重要工具，可以理解为政治经济的空间载体，并以此为视角观察特定空间尺度上权力相互作用的过程，即“尺度化”。2.2尺度重构尺度重构正是基于尺度视角引申的结果，是对尺度变化动态过程的演绎，其内涵是权力在不同尺度之间的变化。在全球化的冲击之下，国家的权力受到侵蚀而形成空洞，因而国家需要通过尺度重构的方式维持其完整性并发挥控制作用，即国家通过不同尺度上的治理，通过尺度重构的方式立能够持续吸资本的空间平台。在全球化的背景下，国家通过尺度重5主小子个小内.⊙.N二构的方式使权力不断渗透，从而引发空间和治理的重构。在我国，尺度重构的本质是我国基于提升区域竞争力的考虑，通过对经济干预调节的权力进行变动，将权力从国家尺度分化到不同的空间尺度，以治理的变迁从而实现国家空间的生产。如国家级新区是在明确的区位、地域边界和权力范围的基础上进行抽象，以尺度下移的方式，通过赋子其更高的行政权力实现社会生产的重构，进而增强其在全球的综合竞争力?。而尺度上移更多体现在四大板块、三大战略等区域发展战略，通过编制规划、明确其国家战略地位等方式，以国家权力干预的经济资源空间分布，从而实现资源的合理有效配置。此外，在超国家的尺度上，通过加入世界贸易组织、国家货币基金组织等，以国家权力的上移至区域组织，获取新的政策优势。3.我国区域发展战略的演变新中国立以来，我国在区域发展战略上不断探索实践，基于不同的历史背景和发展理念，区域发展战略的空间布局、资源配置呈现出显著的阶段性差异。总体而言，从我国新中国成立以来，我国区域发展战略可以划分为三个阶段，分别为尺度固化的计划经济时期(1949-1978年)、以尺度下移为特征的改革开放初期(1970-2000年)和尺度上移与尺度下移并存的新时期(2001年至今)。以下结合尺度的分析方法，分析我国区域发展战略和尺度興素前阀Z.ZC.E]
重构的内在逻辑。3.1尺度固化的计划经济时期（1949-1978年)新中国成立之初，内外形势复杂，沿海地区和内陆地区发展基础具有较大差异，并且基于我国最高的战略利益一一国家安全的视角考虑，在“一五”计划期间将大部分资源布设在中西部地区和东北地区（如苏联156项援助项目），相比之下东部沿海地区基本设投资额明显较低，区域发展战略向中西部地区倾斜1o。在“三五”和“四五”期间，出于保护工业基础的目的，中央政府希望在各地区立独立的工业体系，并且依照“靠山、隐蔽、进洞”的原则，实施“大三线”转移战略，东部沿海地区的基础设施设投资持续下降，区域发展战略进一步向中西部倾斜。1972年后，随着国际形势的不断稳定，区域发展的重点开始向东部沿海地区转移)，产业布局逐渐回迁，但由于政策惯性，这一时期对区域发展战略的纠正并未取得显著成果。在该阶段主要通过计划手段实现区域资源的配置，即由中央政府作为主体，通过设项目的统一安排，将地方政府资源开发和经济发展的权力尺度上移，地方政府仅作为中央政府权力的延伸，其作为利益主体的属性尚未彰显。各地区在中央政府的管理下，虽然也客观存在一定的合性，但白主全作的规模李、涉及方面有限，仅停留于区域资源的协调和生产要素毛杀内.U⊙.二的配置，并且其运作方式是由中央政府严格管控的，并未发生自主性的水平层面的尺度重构行为。总而言之，在该阶段强势的中央政府出于国家利益的考虑，通过地方政府权力的尺度上移实现全国资源的理性配置，而地方政府作为“经济人”的角色被相对削弱：在地方政府层级，仍然属于各自独立的单元，水平方向上的尺度重构并未发生。3.2以尺度下移为特征的改革开放初期(1979-2000年)十一届三中全会之后，经济设成为当时发展的重中之重，因而提升区域整体效率、增强国力成为首要目标。在这样的背景下，东部沿海地区由于其良好的发展基础，成为改革开放的重点区域。中央政府通过基础设投资大规模投放，和财政、税收、信贷等政策措施的制定使区域发展战略向东部沿海地区倾斜12，先后设立深圳、厦门、珠海和汕头四个经济特区、十四个沿海开放城市和珠江三角洲、长江三角洲、闽南地区和环渤海四大沿海经济开放区。市场经济体制改革有助于消除区域内要素流动的壁垒，降低了区域间的隔阂，提升了区域整体的资源配置效率。中央政府旨在通过加速东南沿海地区的发展，拉动内陆地区发展，从而实现国家利益的最大化。在该阶段，我国逐渐实现了由计划经济体制向市场经济体制的转型，中央对地方政府由原来的单一指令性向指令性与市场自发调节相结合的模式相转变，值得注意的是，由于沿海興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
开放的政策取向，在东部地区实行市场价格的同时，中西部地区仍按照计划划拨的方式进行原材料供给。中央政府通过财政等一系列权力的下放，东部地区地方政府的自主发展权限明显增大，增强了地方政府发展的积极性，即尺度下移成为中央政府给予地方政府重要的政策红利。3.3尺度上移与尺度下移并存的新时期(2001年至今)2000年以来，随着区域发展差异的日趋扩大，我国开始将“公平”作为区域发展战略的着眼点。我国相继提出西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略，以加快落后地区的发展，实现东中西共同发展的格局。十八届三中全会以来，中央陆续将“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带设并称为“三个支撑带”战略4：与之前提出的“四大板块”战略相呼应，构筑新常态下区域协议发展新格局。在该阶段，市场经济体制日益成熟，通过尺度重构的方式，中央政府与地方政府就利益协调逐步形成新的共识，府际关系良性发展。通过确定国家综合配套改革试验区等方式，中央政府将部分管辖权通过尺度下移的方式，使地方政府获取了先行先试的权力，在土地管理和治理模式等方面具有较强的优越性。同时，通过确定京津冀协调发展、长株潭城镇群等国家战略政变平拟来地方立发展、惠复设的发展困境?因家层面飞域协调机制的立正逐渐打破行政区划的壁垒，促进水平交互式、网络化的尺度重构。此外，近年来地方政策有机会“破格”升级为区域发展战略，如通过地方政府自下而上的申报、中央政府批准等方式，我国目前已经确立了17个国家级新区，而国家级新区作为开发上升为国家战略的新区，对区域发展具有重要的带动作用。在这一过程中，尺度上移和尺度下移同时发生：尺度上移是因为地方政府为获得国家战略支撑，需要充分实现自我认知，不断提升发展水平以达到中央政府的预期获得遴选，这是地方政府发展意向尺度上移至中央政府的间接反映：而当获得中央批复后，中央政府赋予国家级新区副省级管理权限，实现权力的尺度下移，因而总体而言，尺度重构成为提升区域治理水平的重要手段。表1：我国新中国成立以米区域发展战略尺度固化的计划经济时以尺度下移为特征的改革开尺度上移与尺度下移并存期放初期的新时期时间1949-1978年1979-2000年2001年至今出发点国家安全经济发展协调发展区域发展战略取向中西部地区东部沿海地区全域协调、局部极化尺度重构方式尺度上移尺度下移尺度上移与尺度下移并存经济特区、沿海开放城市、沿重点战略“大三线”转移战略四大板块、三大支撑带海经济开放区興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.战略演变的动力分析：尺度重构的分析区域发展战略的演化不仅优化了我国区域经济格局，还在一定程度上对中央政府与地方政府之间的府际关系造成深远影响。因而本章尝试通过尺度重构的视角，解释中央政府与地方政府之间利益协调的新机制，具体分析尺度上移和尺度下移对区域发展的积极影响。4.1尺度下移激发地方政府积极性改革开放以来，中央政府充分认识到权力的尺度下移对激发地方政府发展积极性的重要作用。继深圳等经济特区之后，我国先后批复了12个主题各异的国家综合配套改革试验区，作为全方位改革探索试验点：此外，还相继批复了17个国家级新区，打造拉动区域经济发展的新引擎。从计划经济时期的集权式管理向“集权”与“分权”并存的治理模式演进，中央政府通过权力下放的方式赋予这些“新特区”更多的自主发展权，包括结合自身的发展优势制定规划)，并且在规划实施的过程中发挥地方的能动性和创新性。如天津滨海新区具有国家级新区和国家综合配套改革试验区双重国家战略叠加，具有副省级的管理权限，因而天津市和滨海新区的政府发挥“先行先试”的优势，在土地管理、体制创新等方面取得重要进展，并且在其发展过程中由政策界定的虚拟区域逐步演化成政区合一的实体化新区。因而，尺度移对士微发地方政府积极性具有重要作用乙.J此外，随着中央政府与地方政府的分权化的趋势日益明显以及地方自主权的不断扩大，地方政府往往通过非正式的尺度重构结成利益共同体，通过区域内资源协调和合作实现共同目标，行政区划边界在一定程度上得以打破，城市合作成为地方政府之间的重要内容。如长江三角洲城市经济协调会通过确立定期、正式的会晤与协调机制)，从早期的信息交流到中期的专题合作，发展至现在的共同市场设，吸引了包括政府、NGO、企业和学术精英等多元化的主体参与，最终达成战略性的城市合作。国家层面也愈发重视区域合作，近年来将跨省域发展和省内合作作为区域发展战略的重点，通过立跨区域协调机制，促进要素的流动，如长株潭城市群作为国家战略，在探索多元利益主体协作分工机制方面发挥了积极作用。因而尺度下移不仅直接促使地方政府主观能动性的提高，还间接推动了平级的地方政府间因多元化的城市合作带来的尺度重构。4.2尺度上移实现区域资源合理配置近年来，通过地方发展规划上升为国家战略，而不再仅限于由国家制定，区域发展战略的来源获得了极大的丰富。而无论是地方规划的升级还是国家战略的具体布点，既需要中央政府的批复，也需要地方政府的积极争取，而由申报到获批的过程其本质的地方政府设意興尚理筑素前网ZC.NE1
向的尺度上移。目前大概有十余个区域发展规划上升为国家战略1，其升级原因在于对国家的发展具有重要的示范和带动意义，由地方政府发起经过中央政府首肯，而其成为国家战略的根本原因在于地方政府的发展诉求迎合中央政府的发展意向。因而尺度上移给予了地方政府合理认知自我和寻求发展路径的空间，从而得以依据国家和区域的需要确定发展目标。因而在地方政府寻求中央政府认同和争取政策红利的过程，其本质就是地方政府部分发展权力的尺度上移。国家战略的布点也存在尺度上移的情况。国家级新区的提法源于中央政府，是国家通过差别化的制度供给实现战略区域的快速发展，从全局的视角选择落点，并将其经验作为未来政策的重要参考。随着国家级新区的密集落地，各地具有一定基础的开发区均跃跃欲试，如武汉光谷新区、河南郑东新区均在积极申报中。包括发改委、国土部、环保部和住部在内的四部委联合发文《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，更是将国家级新区的遴选与设标准进一步明确，为地方政府的积极设指明方向。在国家级新区的申报、设和管理过程中，中央政府的发展意向具有决定性作用，因而地方政府为争取改革红利和政策倾斜，需彻底贯彻落实中央政府的要求。新常态下的尺度上移有助于中央政府在宏观层面把握区域的发展，洞于计划经迹时的尽度固化带来的体制僵硬，地方改府具有更多的白主性与创子个..新性，可以有针对性地探索代表性问题，从而有利于区域的良性发展。5.结论与启示我国新中国成立以来区域发展战略经过尺度固化的计划经济时期、以尺度下移为特征的改革开放初期和尺度上移与尺度下移并存的新时期，区域发展战略日趋多元化和综合化。而尺度重构成为新时期提升治理水平、协调府际关系的重要手段。我国未来的区域发展战略一方面要缓和区域发展的不均衡现状，即“公平”：又要重视我国整体实力的提升，即“效率”，持续通过差别化的政策供给实现区域协调发展。因而，在赋予“新特区”更多自主发展权的过程中，即中央政府权力的尺度下移应设定严格的标准，实现权力下放后的管理监督，避免权力缺乏制约带来区域发展的恶性竞争。在区域发展战略审批的过程中，应避免批量化和形式化带来整体水平的降低，中央政府应在将地方政府发展意向尺度上移的过程中，明确整体性发展诉求，并且针对地方政府的申请应组织权威专家进行严格考察，根据国家区域发展的宏观战略构想确定其申请结果。充分发挥中央政府与地方政府之间权力的尺度重构在合理配置区域资源、激发地方政府积极性方面带来的政策红利。理筑素衬阀Z.ZC.ET
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