临港新城中心区规划实施后评估

前言

    2004年，市政府批复《上海市临港新城总体规划（2003~2020年）》（简称“新城总规”），明确了临港新城的城市性质、产业构成、城市规模、布局结构、基础设施建设的框架。同年编制的《中心区一期建设区控制性详细规划（2002~2007年）》（简称“一期控规”）对22平方公里一期建设区的用地布局、建设规模、基础设施进行了控制性规划。以上两个规划成果对中心区（以下简称中心区）的建设起到了很好的指导作用。
     
    从2001年中心区建设实质启动以来，环境建设、基础设施建设、功能设施建设都取得了很大的成绩。
    中心区的建设是在一片广大的滩涂上进行的，在大面积的滩涂上建设新城中心区，尤其是同时展开一期22平方公里建设范围内市政、水利、环境及功能性项目的建设，可以说是无经验可循。在规划落地阶段碰到一些诸如交通，水系、绿化等方面的问题，通过设计方、管理方、开发方的多方协调沟通，都能较妥善解决。
    经过短短几年的时间，中心区建设取得了基础性、阶段性的成果。已建成的主要工程项目包括：东海之滨滩涂上长达13.5公里的海塘大堤、中心区核心面积约5.56平方公里的人工湖——滴水湖、总长度约50公里的城市主要道路及市政配套设施、统一规划建设管理的港城信息化工程。目前，中心区建设正由基础设施项目转变到聚集人气的核心功能项目，如城市岛、海事大学、水产大学、边检办公楼、南汇行政中心、上海中国航海博物馆、上海中学临港学校、临港新城皇冠假日酒店等。中心区基本格局和面貌已初步形成，湖岸景观、城市公园、道路绿化的建设正初显“田园城市”的规划理念，城市建设成果显著。
     
    同时，中心区建设也积累了丰富的建设经验，主要体现在以下几个方面：
    首先，初步建立规划联动机制。规划技术编制与项目管理紧密结合，规划编制方、审批方、管理方和实施方通过定期工作例会等形式进行充分沟通与协调，探索出适合临港中心区开发的四方快速联动机制。建立规范化的规划论证、协调、审核、审批制度，建立规划修编微调的工作机制，作为规划编制工作的重要补充。
    其次，各规划编制部门协同配合。中心区由德国GMP公司承担城市风貌规划设计，由市规划院承担总体规划和一期控详规划的编制，由上海市政设计院、上海水务规划设计院、上海电力设计院、上海邮电设计院、上海燃气设计院和上海环境工程科学设计研究院承担城市政配套专业规划的编制，各部门规划编制工作以中心区建设基本理念为基础，充分协调、有效配合。
    再次，积极探索规划管理绩效。临港新城规划管理工作按照《上海市临港新城管理办法》（2004年市政府16号令）的要求，在规划编制、规划审批以及批后管理等工作中不断磨合和探索，通过规划专家咨询委员会等形式不断完善规划研究和决策机制，通过市规划院的项目回访建立规划实施评估和信息反馈机制，将战略决策、政府管理、专业设计、实施建设等各层面有机结合起来，形成了鲜明的规划管理工作特点。
     
    但是，一些因素也困扰了中心区的规划发展。这些因素有些是客观原因造成的，有些是规划编制者、管理者和实施者在一定时期内认识上的局限造成的。
    自一期控规批复以来，针对实际建设过程中新出现的一些问题及需求，我们先后编制了许多局部地区控详规划、修详规划和规划设计条件，对一期控规不断地加以完善，较好地指导了开发建设。这些规划或多或少地对一期控规进行了调整和深化，有必要对此进行反思和评估，寻求既与规划管理和实施紧密结合、又符合规划理念的规划编制方法和内容。
    目前，中心区迫切需要理顺规划编制体系，对一期控规进行调整，并抓紧其他区域的控规编制。这些都会涉及对以往规划的修改，甚至是对新城总规内容的修改。根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，需要对中心区规划实施情况进行评估。
    根据市规划局和临港新城管委会的要求，由市规划院编制《中心区规划实施后评估》报告。
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第一部分  研究框架

一、评估目的

    

    回顾历程
    分析问题
    完善体系
    明确方向
    目前，中心区开发建设过程中面临着诸多问题和挑战，规划控制要求和实际建设情况之间出现了一些差异，如城市岛的容量和风貌、公共服务设施的等级和布局、道路交通系统的组织等等。因而，有必要对中心区规划的编制、管理、实施情况进行全面系统的评价，提出更好地解决上位规划如何引导、控详规划如何调整、修详规划如何实施等问题的措施。
     
    本次评估的主要目的可归纳为以下四个方面：
    1      回顾中心区规划建设历程；
    2      分析已编制规划在实施过程中出现的问题；
    3      完善符合中心区管理要求和实际情况的规划编制体系；
    4      明确下阶段规划编制的原则方向、技术要求和指导意见。
     
    本评估旨在总结中心区规划编制的经验和开发建设的成效、分析规划编制的薄弱环节和开发建设的不足，建立“编制、管理、实施、评估、再编制”的循环体系，从而进一步优化规划编制内容和方法，为下一步工作提供科学客观的依据。

二、评估对象

    临港新城已编制完成的规划成果，在规划层次和内容上都十分丰富。若要对所有的规划成果都进行评估，工作量将十分巨大。因而需要缩小研究范围，集中深入地评估一些中心区建设中的焦点问题，如城市岛、公共绿地、公共设施配置等。
    因而，我们将此次规划评估的对象聚焦在《上海市临港新城总体规划（2003~2020年）》中涉及中心区的内容和《中心区一期建设区控制性详细规划（2002~2007年）》的内容上，重点是对规划编制内容的评估，同时也涉及部分规划管理和规划实施的评估。
    


     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     

三、评估方法

    首先是对中心区规划编制体系的评估，分析规划编制体系不完善带来的问题并提出建议。
    其次是对《上海市临港新城总体规划（2003~2020年）》（中心区内容）的评估，按系统就新城总规中关于中心区的一些方向性、原则性规划内容的实施情况进行评价并提出建议。
    再次是对《中心区一期建设区控制性详细规划（2002~2007年）》的评估，按区域就一期控规中一些具体规划要求的实施情况进行评价并提出建议。
    最后是对中心区其它功能区和近期重要待建项目提出规划建议。
     
    

    规划目标
    规划编制、
    管理、实施体系
    目标分解
    总体规划
    分区（单元）规划
    控制性详细规划
    修建性详细规划
    效用
    总体规划（中心区部分）
    分区规划(未编制)
    一期控制性详细规划
    修建性详细规划
    建议
    落实层面
    评价
    评价
    是
    否
    再评估
    变更缘由
    实施效果